《學(xué)生傷害事故處理辦法》的作為與難為

學(xué)生傷害事故處理辦法的作為與難為 在千呼萬喚之中，2002年6月25日，國家教育部發(fā)布了學(xué)生傷害事故處理辦法（以下簡稱辦法）。許多校長和教師為之歡欣鼓舞，認為辦法的出臺終于使學(xué)生傷害事故的處理有法可依了，但也有人認為辦法本身就存在著種種缺憾，并沒有真正解決學(xué)生傷害事故的責(zé)任認定問題。辦法解決了“學(xué)校是不是未成年學(xué)生的監(jiān)護人”這一長期以來倍受社會、學(xué)校、教師和家長關(guān)注的問題。它明確規(guī)定“學(xué)校對未成年學(xué)生不承擔(dān)監(jiān)護職責(zé)”（第七條），學(xué)校的但是，辦法畢竟只是一個由教育部頒布的部門規(guī)章，因其先天發(fā)育不良，在社會中發(fā)揮的實際作用也就必然要受到諸多限制。盲目抬高它的法律地位，賦予它一些不切實際的功能，反而會破壞整個社會主義法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。我們要看到辦法的“作為”，更應(yīng)看到它的“難為”。辦法對學(xué)生傷害事故的認定，可以作為認定事故責(zé)任人行政責(zé)任的事實依據(jù)，但不能作為判斷相關(guān)主體是否承擔(dān)民事責(zé)任的事實依據(jù)學(xué)生傷害事故這個概念本身是行政管理上的用語，可以作為教育行政機關(guān)追究事故責(zé)任人行政責(zé)任的事實依據(jù)，如教育行政機關(guān)可據(jù)此依法對其管理的學(xué)校進行行政處罰，并可對在其人事管理權(quán)限內(nèi)的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員或其他管理人員作出行政處分；同理，學(xué)?？蓪τ嘘P(guān)教職工進行紀律處分。但是，“學(xué)生傷害事故”不是一個民法概念，不能作為判斷事故責(zé)任人是否對事故受害人承擔(dān)民事責(zé)任的事實依據(jù)（即構(gòu)成事故與否不能影響對相關(guān)主體民事責(zé)任的判斷）。人身損害才是民法概念，才是決定民事賠償及其他民事責(zé)任的事實依據(jù)。對于這點，民法學(xué)者梁慧星教授曾嚴厲批評國務(wù)院1987年發(fā)布的醫(yī)療事故處理辦法（該法已被2002年國務(wù)院頒布的醫(yī)療事故處理條例明令廢止），指出“醫(yī)療事故”概念不是民法概念，第十八條規(guī)定的由衛(wèi)生行政部門決定的“一次性經(jīng)濟補償”與民法通則的損害賠償制度沖突，且該辦法是個典型的行政性法規(guī)，不是民法通則的特別法，法院不能依該條款審理醫(yī)療損害案件。學(xué)生傷害事故辦法的起草者顯然注意到了學(xué)者的這類批評，與醫(yī)療事故處理辦法排除醫(yī)療機構(gòu)承擔(dān)醫(yī)療差錯民事責(zé)任的規(guī)定不同，學(xué)生傷害事故辦法以學(xué)校是否有過錯（包括故意和過失）作為其是否承擔(dān)民事責(zé)任的歸責(zé)原則，同時，不僅僅以損害后果是否嚴重以及嚴重程度作為構(gòu)成要件。這與我國民法關(guān)于侵權(quán)責(zé)任與違約責(zé)任的構(gòu)成要件是相一致的。并且，辦法沒有規(guī)定學(xué)生傷害事故的損害賠償責(zé)任制度以及賠償范圍和標準，而是寫明：應(yīng)當按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任（第二十三條）：賠償?shù)姆秶c標準，按照有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者最高人民法院司法解釋中的有關(guān)規(guī)定確定（第二十四條）。對此，有人認為，辦法條款過于籠統(tǒng)，忽略了具體情況。如行政法學(xué)者沈巋博士指出：“從辦法中的一些條款來看，或者是對法律的重述，或者是對現(xiàn)實情況過于籠統(tǒng)的描述，忽略具體情況，從這個角度來講，辦法有不合適的地方?！钡P者認為，這恰恰是辦法難為的地方，因為作為部門規(guī)章，它不能設(shè)定民事義務(wù)，規(guī)定民事責(zé)任。即使它要一并規(guī)定民事義務(wù)和民事責(zé)任，也不能作出與法律、行政法規(guī)不一致的規(guī)范，只能重述法律、行政法規(guī)的規(guī)定。辦法可以規(guī)定相關(guān)主體的行政責(zé)任，但不能規(guī)定民事責(zé)任縱覽辦法，其不僅包含行政規(guī)范，如第三章“事故處理程序”、第五章“事故責(zé)任者的處理”；而且為加強所謂的可操作性，解決所謂的無法可依問題，還包含了民事規(guī)范，如第二章“事故與責(zé)任”、第四章“事故損害的賠償”。辦法甚至具體規(guī)定了學(xué)校、學(xué)生及其監(jiān)護人甚至其他社會主體在學(xué)生傷害事故中的民事權(quán)利、民事義務(wù)以及民事賠償責(zé)任。筆者認為，作為行政機關(guān)的教育部制定的辦法包含民事規(guī)范，規(guī)定當事人的民事權(quán)利、民事義務(wù)和民事責(zé)任，這是不恰當?shù)?。民事?quán)利、民事義務(wù)、民事責(zé)任乃社會主體最基本的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，民事權(quán)利、民事義務(wù)和民事責(zé)任制度乃民事基本制度，一個社會主體具有何種民事權(quán)利和義務(wù)，何種情形下承擔(dān)何種民事責(zé)任，應(yīng)當由全國人大及其常委會制定法律來規(guī)范。我國立法法第八條對此已有規(guī)定：“下列事項只能制定法律：（七）民事基本制度（九）訴訟和仲裁制度”。民法通則也專門設(shè)兩章對民事主體的“民事權(quán)利”和“民事責(zé)任”做出規(guī)定。同時，民事侵權(quán)責(zé)任的認定和承擔(dān)也是一個司法問題而不是行政問題，換言之，民事侵權(quán)責(zé)任的損害賠償除可以由當事人調(diào)解外，惟有人民法院可以決定，行政機關(guān)不能對之作出決定或者處理。 教育部作為主管教育的中央國家行政機關(guān)，享有行政職權(quán)，為實施行政管理的目的，當然可以采取行政措施，包括制定規(guī)章等規(guī)范性文件。但“應(yīng)在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)”，且所制定的規(guī)章“規(guī)定的事項應(yīng)當屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項”（立法法第七十條第二款）。這就意味著，教育規(guī)章只能用來約束和調(diào)整教育行業(yè)的內(nèi)部事務(wù)，僅限于規(guī)范教育行政管理事項，且效力僅僅及于其所管理的學(xué)校，不能及于學(xué)校的學(xué)生。在學(xué)生傷害事故問題上，作為教育規(guī)章的辦法應(yīng)僅限于規(guī)范對事故的預(yù)防和處置，學(xué)校及其領(lǐng)導(dǎo)人員和管理人員的行政責(zé)任、對教職工的紀律處分、學(xué)校對學(xué)生在學(xué)籍管理上的處分、對事故的行政處理和監(jiān)督及相關(guān)罰則等內(nèi)容，而無權(quán)調(diào)整學(xué)校與學(xué)生這對平等法律關(guān)系主體的民事關(guān)系。學(xué)校和學(xué)生這對平等主體之間關(guān)于民事權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的民事法律關(guān)系，并不存在行政權(quán)力介入的空間。當然，在我國，作為非立法機關(guān)的國務(wù)院也可根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)，對尚未制定法律的，立法法第八條規(guī)定的民事基本制度等事項，根據(jù)實際需要先制定行政法規(guī)（立法法第九條）。但無論如何我們應(yīng)當明確：教育部不能通過制定部門規(guī)章規(guī)范學(xué)生人身損害賠償案件中當事人的民事責(zé)任，民事責(zé)任至少應(yīng)由國務(wù)院通過制定行政法規(guī)來規(guī)范。總之，辦法是事故行政處理法或者行政管理法，而不是民事賠償法。我們必須如此理解其法律地位。辦法可以作為法院審理案件的參照，但不能作為法院審理案件的依據(jù)行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)（地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件）。對規(guī)章只能參照，即對符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院參照處理；對不符合或者不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地。所謂靈活處理，意即法院可以棄之不用，不必參照。民事訴訟法雖無此規(guī)定，但民事審判亦應(yīng)如此?？傊?，法官斷案的法律依據(jù)是全國人大及其常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、最高人民法院的司法解釋等文件，國務(wù)院各部委制定的部門規(guī)章只能作為參照。雖然法官在司法實踐中不可避免地受到辦法的影響，但也應(yīng)當對其進行合法性審查。在審理案件時，如果當事人訴請侵權(quán)責(zé)任，要適用民法通則及其相關(guān)法律法規(guī)，如選擇違約責(zé)任，要適用合同法及其相關(guān)法律法規(guī)。如此一來，辦法由于其自身效力太低，勢必被司法實踐所架空！日常生活中人們常常抱怨法律不完善，“無法可依”，認為由于缺少處理學(xué)生傷害事故的專門法規(guī)，事故責(zé)任的認定和處理變成一筆筆“糊涂賬”。其實，民法通則及有關(guān)司法解釋對學(xué)生人身傷害的民事侵權(quán)責(zé)任早已作出了相應(yīng)的規(guī)定，并不存在無法可依的情況。社會生活非常復(fù)雜，任何法律都不可能詳盡規(guī)范社會生活的方方面面。法律完善是相對的，不完善是絕對的?！盁o法可依”有時往往是“有法不依”的托辭，何況，如前所述，辦法只是教育部頒布的部門規(guī)章，其出臺也不能真正使司法實踐“有法可依”。由此可見，辦法的出臺也并不可能使學(xué)生傷害事故處理這個“老大難”問題迎刃而解。鑒于辦法先天發(fā)育不良，倘若真認為學(xué)生傷害案件無法可依，希望有更完善的法律法規(guī)解決這類糾紛，并在社會生活中發(fā)揮應(yīng)有作用，也應(yīng)該由立法機關(guān)來制定出相應(yīng)的法律，或者由國務(wù)院制定出相應(yīng)的行政法規(guī)來取代教育部制定的辦法。【參考文獻】1法律界人士評學(xué)生傷害事故處理辦法.北京青年報，2002-8-27.1王漢斌.關(guān)于行政訴訟法（草案）的說明.