談?wù)?0001江蘇省地方政府土地財(cái)政問題研究畢業(yè)論文

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1、 　　談?wù)?0001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文 談?wù)?0001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文 導(dǎo)讀：20001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文 工商管理碩士（MBA）研究生 學(xué)位論文計(jì)劃及開題報(bào)告書 學(xué) 號(hào) 1160833027 姓 名 研 究 方 向 財(cái)務(wù)管理 指導(dǎo)教師 姓名、職稱 培 養(yǎng) 學(xué) 院 商學(xué)院 開題報(bào)告時(shí)間 2014 年 3 月 15 日

2、 河海大學(xué)研究生院制表 1 摘要 近年來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，中國城市化進(jìn)程越演越烈。隨著城區(qū)面積的不斷外延，人們對(duì)土地的需求量也隨之增多。地方政府作為當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的管理者和經(jīng)營者通過招拍掛等一系列制度將土地轉(zhuǎn)讓給團(tuán)體和個(gè)人從而獲得直接受益的比重日益提高。從土地轉(zhuǎn)讓而衍生出來的土地融資也在間接的助推地方政府這樣一種運(yùn)作土地的沖動(dòng)。地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴引發(fā)出了諸如土地收益的短期性；經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)性；?房?jī)r(jià)的助推器?；強(qiáng)征強(qiáng)拆；失地農(nóng)民等等一系列的經(jīng)濟(jì)問題以及社會(huì)問題。 土地財(cái)政即為土地出讓收入,在我國各地方政府財(cái)政運(yùn)行中扮演著十分重要的角色,己然在

3、全國各個(gè)城市表現(xiàn)得非常突出。然而,土地財(cái)政在地方政府可支配財(cái)力中到底有著怎樣的重要作用,土地財(cái)政對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著怎樣的影響,人們并沒有一個(gè)清晰、具體的認(rèn)識(shí)。近年來我國城市化發(fā)展步入快車道,這就需要政府投入大量的資金、土地和技術(shù)。但1994年起我國實(shí)行的分稅制使?財(cái)權(quán)上移,事權(quán)下移?,地方政府要做的事越來越多,而手中可支配的財(cái)力卻越來越有限,城市建設(shè)資金籌資渠道相對(duì)狹窄,各地方政府都面臨資金短缺的局面,地方財(cái)源不足,于是自然就想到了賣地,賣地獲得的收益巨大,致使地方政府的財(cái)政收入越來越依賴于土地財(cái)政收入,而這種依賴性顯現(xiàn)出愈加強(qiáng)烈之勢(shì)。土地財(cái)政在粗放利用土地的同時(shí),還引發(fā)出許多社會(huì)不公現(xiàn)象,與

4、當(dāng)今社會(huì)和諧發(fā)展的步調(diào)不一致。地方政府過度依賴土 2 地財(cái)政的現(xiàn)狀不改,政府和房地產(chǎn)商就會(huì)繼續(xù)賣地、囤地,這勢(shì)必會(huì)引發(fā)更多的社會(huì)矛盾。因此,目前我國面臨著一個(gè)很嚴(yán)峻的問題,就是怎樣在減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴的同時(shí)保障地方政府擁有充足的財(cái)政資金進(jìn)行地方建設(shè)。而對(duì)此問題的解決,從其根本上來說,必須改革現(xiàn)有的土地財(cái)政狀況,現(xiàn)有的狀況不改,任何措施都控制不了地方政府出讓土地的行為。 本文以所在當(dāng)?shù)氐恼恋刎?cái)政相關(guān)數(shù)據(jù)為案例并結(jié)合翔實(shí)的國內(nèi)外數(shù)據(jù)，對(duì)當(dāng)前地方政府的土地財(cái)政現(xiàn)狀以及過度依賴土地財(cái)政的原因進(jìn)行深入的剖析，同時(shí)對(duì)國家實(shí)行的財(cái)政分稅制改革給地方政府帶來的影響以及與政府對(duì)土地財(cái)政依賴

5、的關(guān)聯(lián)性展開了探討。最后，本文嘗試著從宏觀和微觀兩種角度來給出解決土地財(cái)政問題的對(duì)策及建議。 關(guān)鍵詞：?土地財(cái)政?；分稅制改革；土地出讓金管理；違法用地； Abstact In recent years, a 3 4 5 6 7 8 9 10 談?wù)?0001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文 導(dǎo)讀：20001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文long y the leap-forent of Chinas urbanization process is escalating. As the extension of urban area, people of th

6、e land demand has said. As the local managers and operators of land resources of local government through the call auction, and a series of system to transfer the land to groups and individuals to obtain the proportion of direct benefit is increasing day 3 by day. Derived from land transfer land f

7、inancing are also indirectly boost local government land such a operation. Dependence on the land finance of local government is caused out of the land benefit such as short-term; Unsustainable economic development; ;Booster; of the price of the house; Forcing evictions; Land-lost farmers, and so on

8、 a series of economic and social problems.Land Key ; Land management; Illegal land; 目 錄 1.1 選題背景、目的和意義 1.1.1選題背景 1.1.2目的和實(shí)踐指導(dǎo)意義 1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 1.3 研究方法與技術(shù)路線 1.4 研究?jī)?nèi)容與創(chuàng)新點(diǎn) 2.1概念界定 2.1.1地方財(cái)政收入 2.1.2土地財(cái)政 2.1.3土地出讓金制度 4 2.1.4土地掛拍賣制度 2.1.5土地財(cái)政的含義 2.1.6政府土地收益的定義 2.2 相關(guān)理論 2.2.1分權(quán)體制下的稅收理論

9、 2.2.2財(cái)政理論 2.2.3土地收益分配理論 2.2.4土地產(chǎn)權(quán)理論 2.2.5 委托 理論 3.1 我國?土地財(cái)政?問題現(xiàn)狀。 3.2 我國?土地財(cái)政?問題形成的原因。 3.2.1 分稅制改革。 3.2.2 現(xiàn)行土地稅收制度。 3.2.3 現(xiàn)行土地所有權(quán)制度。 3 4 5 6 7 8 9 10 談?wù)?0001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文 導(dǎo)讀：20001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文4.1 江蘇省地方政府財(cái)政收支現(xiàn)狀 4.2 江蘇省地方政府?土地財(cái)政?問題 4.3 江蘇省地方政府?土地財(cái)政?問題對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

10、 1.1 從宏觀角度提出解決?土地財(cái)政?問題的對(duì)策 5 1.2 從江蘇省地方政府角度出發(fā)，提出解決?土地財(cái)政?問題的建議 6.1 結(jié)論 6.2 本文局限性 6.3 展望 1．1課題研究背景和意義 1.1.1 研究背景 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來，由于政府引入了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源進(jìn)行更為有效的配臵，勞動(dòng)者的積極性得到了充分調(diào)動(dòng)，在‘無形的手’調(diào)控下，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了舉世矚目的成績(jī)。同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展．中國工業(yè)化和城市化水平不斷提高，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)具有承載功能的土地需求也越來越多．由于中國相關(guān)土地制度的不完善，城市在擴(kuò)張的過程中，產(chǎn)生了種種問題。這些問題涉及到

11、各個(gè)方面，既有政洽的，也有經(jīng)濟(jì)的，還包括生態(tài)環(huán)境上的：如人均耕地減少過快、生態(tài)環(huán)境遭到破壞、土地違法事件屢有發(fā)生等等。這些問題的產(chǎn)生，都與土地資源管理不善有著或多或少的聯(lián)系。尤其是近幾年，地方政府財(cái)政過度依賴上地出讓金等土地收益的短期行為、以及出此衍生出的一系列‘土地財(cái)政?問題，受到政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，相應(yīng)的政策措施陸續(xù)出臺(tái)。但加強(qiáng)對(duì)土地財(cái)政的控制和管理的過程中仍然存在諸多不盡如人意之處。因此，只有對(duì)?土地財(cái)政問題 6 的現(xiàn)狀、成因作出細(xì)致的分析，才能真正找出地方政府?土地財(cái)政’問題的困局所在，從而更好的解決土地財(cái)政對(duì)城市發(fā)展帶來的負(fù)面影響。 自21世紀(jì)以來,地方政府的土地財(cái)政問題等

12、被關(guān)注的社會(huì)問題，在新聞媒體廣泛報(bào)道影響下逐漸成為社會(huì)熱點(diǎn)話題。隨著地方政府土地出讓收入增加,地方政府越來越依賴土地財(cái)政,給中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展帶來許多弊端。我國目前正處于在一個(gè)快速城市化的過程，在這種情況下我國城市建設(shè)資金的需求是非常大的,如果過度依賴土地財(cái)政的情況繼續(xù)發(fā)展下去，就會(huì)引發(fā)一系列問題，阻礙我國經(jīng)濟(jì)的健康有序的發(fā)展。 根據(jù)財(cái)經(jīng)X報(bào)道數(shù)據(jù)顯示，2012年里我國地方財(cái)政支出已經(jīng)超出十萬億，收支差額日益擴(kuò)大。近年來地方財(cái)政支出遠(yuǎn)超過地方財(cái)政收入，如此不平衡的地方經(jīng)濟(jì)使得地方政府把目光轉(zhuǎn)向了?土地財(cái)政?這顆搖錢樹，?土地財(cái)政?不斷增長也間接性的導(dǎo)致房?jī)r(jià)的不斷抬高，就以上可以預(yù)見的問題，

13、本文將以江蘇省地方財(cái)政問題為研究對(duì)象，結(jié)合數(shù)據(jù)圖表進(jìn)行分析了解當(dāng)?shù)赝恋刎?cái)政的基本情況，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的解決方案和措施，給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)方向。 1 課題研究的背景和意義 土地財(cái)政是我國上個(gè)世紀(jì) 90 年代以來出現(xiàn)的一種獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，同時(shí)是指地方政府出讓土地使用權(quán)獲取收益的一種行為，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下土地財(cái)政收入急劇增加,目前己占到全國地方財(cái)政收入的將近一半。土地財(cái)政主要指地方政府憑借掌握土地所有權(quán)這一特殊 7 的角色，利用我國土地獨(dú)有的二元管理制度，即土地所有權(quán)和使用權(quán)分 3 4 5 6 7 8 9 10 談?wù)?0001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文

14、 導(dǎo)讀：20001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文離這一現(xiàn)象，通過?招拍掛? ①形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，來獲取巨額土地出讓金，借以維持財(cái)政支出的現(xiàn)象。土地作為一種特殊的稀缺資源，經(jīng)歷了從產(chǎn)品功能—資本功能—金融功能的轉(zhuǎn)換，理論上，把土地這種稀缺資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益，以避免資源濫用無可厚非，但實(shí)際上，土地出讓金已經(jīng)取代了其他稅費(fèi)等收入，成為了我國地方政府財(cái)政收入的支柱，這就形成了財(cái)政收入的土地依賴癥。有數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓收入從 2001 年的 1296 億元已經(jīng)發(fā)展到 2009 年的 1.6萬億元，其占地方財(cái)政收入的比例從 16.6%躍至 48.8%，到了 2010 年，2.7 萬億的

15、土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重更高達(dá) 66.5%。因而土地財(cái)政又有?第二財(cái)政?之稱。②這種靠土地吃飯，坐吃山空的財(cái)政方式對(duì)我國財(cái)政的持續(xù)發(fā)展十分不利，我國地方政府今后的道路該如何走下去，已經(jīng)引起諸多專家學(xué)者的重視和反思，這一問題的研究和解決，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。 土地財(cái)政即為土地出讓收入,在我國各地方政府財(cái)政運(yùn)行中扮演著十分重要的角色,己然在全國各個(gè)城市表現(xiàn)得非常突出。然而,土地財(cái)政在地方政府可支配財(cái)力中到底有著怎樣的重要作用,土地財(cái)政對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著怎樣的影響,人們并沒有一個(gè)清晰、具體的認(rèn)識(shí)。近年來我國城市化發(fā)展步入快車道,這就需要政府投入大量的資金、土地和技術(shù)。但1994年起我國實(shí)

16、行的分稅制使?財(cái)權(quán)上移,事權(quán)下移?,地方政府要做的事越來越多,而手中可支配的財(cái)力卻越來越有限,城市建設(shè)資金籌資渠道相對(duì)狹窄,各地方政府都面臨資金短缺的局面, 8 地方財(cái)源不足,于是自然就想到了賣地,賣地獲得的收益巨大,致使地方政府的財(cái)政收入越來越依賴于土地財(cái)政收入,而這種依賴性顯現(xiàn)出愈加強(qiáng)烈之勢(shì)。土地財(cái)政在粗放利用土地的同時(shí),還引發(fā)出許多社會(huì)不公現(xiàn)象,與當(dāng)今社會(huì)和諧發(fā)展的步調(diào)不一致。地方政府過度依賴土地財(cái)政的現(xiàn)狀不改,政府和房地產(chǎn)商就會(huì)繼續(xù)賣地、囤地,這勢(shì)必會(huì)引發(fā)更多的社會(huì)矛盾。因此,目前我國面臨著一個(gè)很嚴(yán)峻的問題,就是怎樣在減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴的同時(shí)保障地方政府擁有充足的財(cái)政資

17、金進(jìn)行地方建設(shè)。而對(duì)此問題的解決,從其根本上來說,必須改革現(xiàn)有的土地財(cái)政狀況,現(xiàn)有的狀況不改,任何措施都控制不了地方政府出讓土地的行為。 1.1.2研究目的和意義 近年來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，中國城市化進(jìn)程越演越烈。隨著城區(qū)面積的不斷外延，人們對(duì)土地的需求量也隨之增多。地方政府作為當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的管理者和經(jīng)營者通過招拍掛等一系列制度將土地轉(zhuǎn)讓給團(tuán)體和個(gè)人從而獲得直接受益的比重日益提高。從土地轉(zhuǎn)讓而衍生出來的土地融資也在間接的助推地方政府這樣一種運(yùn)作土地的沖動(dòng)。地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴引發(fā)出了諸如土地收益的短期性；經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)性；?房?jī)r(jià)的助推器?；強(qiáng)征強(qiáng)拆；失地農(nóng)民等等一系列

18、的經(jīng)濟(jì)問題以及社會(huì)問題。 本文以江蘇省當(dāng)?shù)氐恼恋刎?cái)政相關(guān)數(shù)據(jù)為案例并 3 4 5 6 7 8 9 10 談?wù)?0001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文 導(dǎo)讀：20001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文結(jié)合翔實(shí)的國內(nèi)外數(shù)據(jù)，對(duì)當(dāng)前地方政府的土地財(cái)政現(xiàn)狀以及過度依賴土地財(cái)政的原因進(jìn)行深入的剖析，同時(shí)對(duì)國家實(shí)行的財(cái)政分稅制改革給地方政府 9 帶來的影響以及與政府對(duì)土地財(cái)政依賴的關(guān)聯(lián)性展開了探討。最后，本文從外因上研究如何規(guī)避土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)，嘗試給出了江蘇省地方政府?土地財(cái)政?解決問題的方案。 1.1.1 研究的理論意義 中國的土地財(cái)政收入的主要支撐是增

19、量土地，在土地財(cái)政嚴(yán)重的地區(qū)，地方政府的財(cái)政支出嚴(yán)重依賴賣地所得的土地出讓金。這是一種非常態(tài)的財(cái)政方式，這樣的財(cái)政狀況從理論上講并不符合經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長規(guī)律的要求，會(huì)使得地方經(jīng)濟(jì)形成?賣地-征地-招拍掛?的模式怪圈，從而陷入土地財(cái)政的困境。對(duì)這一問題的剖析，在理論層面有著重要的意義。 第二，土地財(cái)政問題是當(dāng)前熱點(diǎn)問題，對(duì)這一問題的研究豐富了土地收益理論。由于當(dāng)前的地方政府都是一下子收取未來幾十年的土地出讓金，從政府的角度，就是提前把下幾任政府應(yīng)得的土地收益收取了；從全社會(huì)的角度，土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)是一種依靠透支社會(huì)的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。這種方式在我國的出現(xiàn)并非偶然，它是與我國的土地所有

20、制度和管理制度等密切相關(guān)的。 極合理的開發(fā)利用土地資源方面傾斜。 1.1.2 研究的現(xiàn)實(shí)意義 土地財(cái)政問題是近年來諸多學(xué)者和官員關(guān)注的熱點(diǎn)問題，原因就是地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的高度依賴，是諸多問題的起始環(huán)節(jié)，是引發(fā)諸多矛盾和危機(jī)的源頭。因此，為了我國經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，緩解城市化過程中的種種矛盾，維持和諧的社會(huì)生活環(huán)境，土地財(cái)政問題的解決，刻不容緩。 第二，土地財(cái)政問題涉及的領(lǐng)域繁多，衍生的問題十分復(fù)雜，比如，房地產(chǎn)商把高額的土地出讓金轉(zhuǎn)嫁到土地之上使房?jī)r(jià)不斷攀升，住房問題已成為城市居民面臨的一大難題，大大損害了群眾的利益；再比如，農(nóng)村耕地不斷被占用，一方面使耕地面積不斷減少, 威脅

21、我國糧食安全；另一方面，失地農(nóng)民不斷增加，使城市流動(dòng)人口膨脹，引發(fā)了一系列的社會(huì)問題。對(duì)土地財(cái)政問題進(jìn)行研究和解決，有助于民生、環(huán)保、廉政等多領(lǐng)域問題的解決。 1.1.3 探索改良土地財(cái)政的途徑具有重大而現(xiàn)實(shí)的意義 11 城市的快速擴(kuò)張制約我國土地財(cái)政的可持續(xù)性,土地財(cái)政助長我國城市用地的快速擴(kuò)張和無序蔓延。土地資源是有限的,這種快速無序的擴(kuò)張模式必定是不可持續(xù)的,達(dá)到一定瓶頸之后就會(huì)停止。而主要通過這種方式而獲得的土地財(cái)政也會(huì)隨之逐漸減少,政府靠賣地?fù)Q錢來拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的方法終會(huì)停止,這與走可持續(xù)發(fā)展的道路相恃。我國的城市化進(jìn)程不斷加快,這就需要政府投入更多的財(cái)政資金去進(jìn)行城市的

22、建設(shè),如果地方政府的財(cái)政收入過度依賴于土地財(cái)政,只會(huì)使地方政府不斷的 手中有限的土地資源,在致使城市非理性擴(kuò)張的同時(shí),加劇土地的粗放利用,最終使土地財(cái)政走上?不歸路?。倘若繼續(xù)放任城市無序蔓延和土地的粗放利用,就會(huì)形成一種制約我國城市化發(fā)展的惡性循環(huán),到最后還可能 3 4 5 6 7 8 9 10 談?wù)?0001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文 導(dǎo)讀：20001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此,在土地財(cái)政終將滅亡的情況下,怎么才能夠保障地方政府擁有穩(wěn)定且充足的財(cái)政資金進(jìn)行城市化建設(shè),成為現(xiàn)階段我們面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題。 1.

23、1.4 探究土地財(cái)政的相關(guān)問題可為改善所引發(fā)的問題提供參考 (1)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增長方式是通過 大量的土地資源來換取經(jīng)濟(jì)增長所需要的資金,這種增長方式是不可取的,將會(huì)制約我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性增長。 (2) 土地財(cái)政使城市用地?zé)o度擴(kuò)張,土地粗放濫用,土地利用規(guī)劃不合理,抑制城市經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。占用大量的耕地,糧食安全問題突出。 (3)同時(shí)土地財(cái)政不合理發(fā)展還造成了許多的社會(huì)不公平現(xiàn)象的產(chǎn) 12 生。耕地被占,而農(nóng)民得到的補(bǔ)償與失去的土地不成比例,失去土地農(nóng)民的福利待遇日趨下降,損害了農(nóng)民的切身利益;代際不公問題日漸突出,現(xiàn)任政府用來建設(shè)城市的資金是通過 大量有限的土地來獲取的,

24、預(yù)支了下屆政府的財(cái)政收入; 結(jié)、尋租腐敗現(xiàn)象屢見不鮮,導(dǎo)致大量的國有土地資產(chǎn)流失。通過研究地方政府為何如此強(qiáng)烈的依賴土地財(cái)政,土地財(cái)政在地方政府財(cái)政體系中扮演如何重要的角色,找到解決問題的辦法,增加地方財(cái)政的可持續(xù)收入,改良我國現(xiàn)有的土地財(cái)政狀況,能夠減輕地方政府過度依賴土地財(cái)政的不利局面,同時(shí)解決由土地財(cái)政帶來的許多社會(huì)問題,促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展。 1.1.5 實(shí)踐指導(dǎo)意義 發(fā)現(xiàn)問題對(duì)癥下藥，根據(jù)基本實(shí)情增加整體主觀把控。?土地財(cái)政?的根源主要在于政府，要想解決?土地財(cái)政?問題就要從法律上嚴(yán)格規(guī)范地方政府土地出讓金制度，合理運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)控等手段，加強(qiáng)監(jiān)管制度。從實(shí)際出

25、發(fā)，具體問題具體解決，運(yùn)用稅收和利率限制房地產(chǎn)過度發(fā)展，使其房產(chǎn)價(jià)格日益合理化，促使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益健康有序發(fā)展，達(dá)到利民惠民的目標(biāo)。 國家對(duì)土地的名義所有權(quán)與地方政府對(duì)土地實(shí)際所有權(quán)的矛盾引發(fā)的一系列制度性缺陷是土地財(cái)政問題的主要原因,包括分稅制政策條件下 與地方之間事權(quán)與財(cái)權(quán)的混亂錯(cuò)位,土地征收與征用過程中過度的行政干預(yù),土地出讓過程不規(guī)范與監(jiān)管不力以及居民福利的缺失加上地方政府融資困難,地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長約束與地方政府之間政績(jī)攀 13 比,住房商品化改革等，這一系列土地財(cái)政問題都對(duì)地方政府房地產(chǎn)市場(chǎng)、居民、社會(huì)帶來消極影響。一方面,它惡化地方政府未來財(cái)政健康發(fā)展,致使城建土地資源出現(xiàn)嚴(yán)重

26、浪費(fèi)現(xiàn)象,激發(fā)助長了地方政府腐敗行為,進(jìn)一步扭曲了地方政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能。另一方面,助長房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)行為,加劇房地產(chǎn)的市場(chǎng)畸形發(fā)展，嚴(yán)重增加了居民的購房負(fù)擔(dān),抑制居民的日常消費(fèi),降低了居民的生活水平，引發(fā)城市拆遷中居民與地方政府的利益沖突等一系列社會(huì)問題。;只有從各方面同時(shí)采取措施,才一一能解決土地財(cái)政問題。首先, 進(jìn)一步完善分稅制,使地方財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等平均,要構(gòu)建合理的地方土地財(cái)稅體系, 適時(shí)開征物業(yè)稅以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的永續(xù)收入，且規(guī)范現(xiàn)有的土地出讓制度；其次,要加 3 4 5 6 7 8 9 10 談?wù)?0001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文 導(dǎo)讀：20001江蘇省地

27、方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控, 控制防止部分城市房?jī)r(jià)過快上漲情況,間接抑制土地財(cái)政的膨脹, 并限制其它行業(yè)國有資本涉足房地產(chǎn)領(lǐng)域，抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)中的投機(jī)性需求；最后,要加大保障性住房建設(shè)投入,健全土地財(cái)政收入對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)償機(jī)制,擴(kuò)大廉租住房補(bǔ)貼覆蓋范圍,同時(shí)完善城鎮(zhèn)職工住房公積金制度。 2文獻(xiàn)綜述 2.1 國外研究綜述 美國政府在近幾年的財(cái)政事務(wù)探討中提出了如何進(jìn)一步增加地方政府財(cái)政收入的思路，其中有一條思路就是進(jìn)行土地開發(fā)并使用了?土地的財(cái)政化利用?的表述，這一概念的內(nèi)容與我國目前所出現(xiàn)的?土地財(cái)政?現(xiàn)象存在一定的相似性。 關(guān)于公共品的提供問題，⑴San

28、uelson在1974年的?The Pure Theory 14 Public Expenditures?中提出在財(cái)政體制分權(quán)管理的情況下，不會(huì)出現(xiàn)最優(yōu)的公共品供給；但 ⑵Charles Tiebout在1976年的?A Pure Theory of local expenditures?文章中則認(rèn)為，和 或聯(lián)邦一級(jí)財(cái)政的情況不同，地方財(cái)政公共品供給的情況將會(huì)得到最優(yōu)化的配臵。許多外國的學(xué)者對(duì)?土地的財(cái)政化利用?的研究多數(shù)集中于地方政府征收的財(cái)產(chǎn)稅問題．關(guān)于財(cái)政稅的問題理論，國外學(xué)術(shù)界存在著兩種不同的觀點(diǎn)。⑶ Fischel在1985年發(fā)表的?The economics of zo

29、ning laetropolitan property tax base sharing and rate equalization?文章中提出了相反的硯點(diǎn)。他認(rèn)為，征收房地產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)稅，歪曲了房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需和地方政府的財(cái)政決策，增加了建筑物和其它設(shè)施的成本，必然會(huì)減少房屋和其他建筑設(shè)施的數(shù)量從而導(dǎo)致土地利用不充分，單位土地面積的投入低于有效的資本投入。 關(guān)于針對(duì)地方財(cái)產(chǎn)稅的改革與限制, ⑸ents?文章中提出，較為嚴(yán)厲的稅率措施會(huì)大大削減地方政府收入與支出的聯(lián)系，高額的稅率 15 會(huì)讓居民可能不再愿意支付更多稅收來改進(jìn)當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)設(shè)施和水平。相反，如果財(cái)產(chǎn)稅收入的不斷減少，將在某種程度

30、上影響到地方政府的財(cái)力從而妨礙有效率的預(yù)算支出決策。 ⑹王克強(qiáng)在2011年的?美國土地財(cái)政收入發(fā)展演化規(guī)律研究?中發(fā)現(xiàn) 3 4 5 6 7 8 9 10 談?wù)?0001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文 導(dǎo)讀：20001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文美國土地財(cái)政收入呈現(xiàn)以下規(guī)律：土地財(cái)政收入從 向地方轉(zhuǎn) 移、從土地資產(chǎn)性收益向土地稅收收益轉(zhuǎn)移、土地財(cái)政收入占總財(cái)政 收入比例先遞減再到基本穩(wěn)定、土地財(cái)政稅收收入以財(cái)產(chǎn)稅為主。 該演化規(guī)律對(duì)我國的啟示是：土地的資產(chǎn)性收益是歷史的必然產(chǎn)物，我國應(yīng)該客觀看待土地財(cái)政這一現(xiàn)象；將土地財(cái)政收入向地方政府 預(yù)算收入轉(zhuǎn)

31、移；簡(jiǎn)化與土地有關(guān)的稅種并且加大對(duì)不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié) 征稅。 關(guān)于土地租憑及其制度的定制：（7）布拉薩（2007）表達(dá)了關(guān)于世界各國和地區(qū)的土地租憑經(jīng)驗(yàn)，以及已經(jīng)成熟的土地租憑與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家和美國某些地區(qū)進(jìn)行租憑制度實(shí)驗(yàn)的看法。并在此基礎(chǔ)上研究了這些土地租憑經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國土地政策的制定的示范和指導(dǎo)作用。（8）阿朗索(2007)將杜能的關(guān)于孤立國農(nóng)業(yè)土地利用的分析引申到城市,以加強(qiáng)城市內(nèi)部的地價(jià)的分布,并論述了城市租地競(jìng)價(jià)曲線的構(gòu)建和在土地供求平衡中地價(jià)與地用的決定中政府的作用。（9）chengriDing(2001)研究了基準(zhǔn)地價(jià)體系及其在這個(gè)體系下中國城市土地利用效率;從中國政府開始引入市場(chǎng)價(jià)格機(jī)

32、制起,一個(gè)旨在為土地使用權(quán) 和轉(zhuǎn)讓的基準(zhǔn)地價(jià)體系隨之形成;這個(gè)體系包括土地使用,土地使用密度(地板與土地的比例),土地等級(jí),土地改良,以及租 16 客安臵費(fèi)用等。 綜上所述，雖然我國與美國等一些西方發(fā)達(dá)國家土地所有權(quán)制度的本質(zhì)不同，但對(duì)土地財(cái)政的依賴性都是在一定時(shí)期和范圍內(nèi)普遍存在的。外國學(xué)者對(duì)于 ?土地財(cái)政?的分析主要是在土地稅收體系相對(duì)完普的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。因此，從長遠(yuǎn)的角度來分析我國的土地財(cái)政問題，應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的稅收制度經(jīng)驗(yàn)．進(jìn)一步規(guī)范稅收體系、完善分稅制改革是解決中國地方政府?土地財(cái)政?現(xiàn)象的有效途徑之一。 2.2 國內(nèi)研究綜述 2.2.1 ?土地財(cái)政?的定義 目前

33、許多國內(nèi)學(xué)者都將?土地財(cái)政?視為一種非常危險(xiǎn)的政府行為 ,他們普遍認(rèn)為地方政府過度依賴?土地財(cái)政?的情況下，土地成為了當(dāng)?shù)卣饕纳?cái)資源，高額的土地出讓金收益再加以配套的相關(guān)稅收收入促使著地方政府接二連三的瘋狂賣地行為。關(guān)于土地財(cái)政的概念，學(xué)者們給出了不同的定義。?土地財(cái)政?是指地方政府出讓土地使用權(quán)獲取收益的行為;這里有三個(gè)層次的含義:第一,?土地財(cái)政?是各級(jí)地方政府的行為,或者說,?土地財(cái)政?的行為主體是各級(jí)地方政府;第二,?土地財(cái)政?是通過出讓土地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)的;第三,?土地財(cái)政?的目的是獲取經(jīng)濟(jì)利益。（10）劉守英、蔣省三在2005年通過典型案例調(diào)研發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入主

34、要靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng);預(yù)算外收入則多數(shù)依靠土地出讓收入，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政已經(jīng)成為名副其實(shí)的?土地財(cái)政?《2008年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》藍(lán)皮書中也不同程度的指出，當(dāng)前地方政府的?土地財(cái) 17 政?問題存在五種風(fēng)險(xiǎn)，即金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)、投資過熱風(fēng)險(xiǎn)。（11）陳國富等(200 3 4 5 6 7 8 9 10 談?wù)?0001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文 導(dǎo)讀：20001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文9)認(rèn)為,中國的土地財(cái)政是建立在農(nóng)民在土地上實(shí)體法失權(quán)和程序法失權(quán)的基礎(chǔ)上的財(cái)政補(bǔ)貼制度。實(shí)體法失權(quán)通過城鄉(xiāng)土地制度分割和政府壟

35、斷土地供給來變?yōu)楝F(xiàn)實(shí);程序法失權(quán)則通過征地行為缺乏有力的程序約束而實(shí)現(xiàn)。（12）邵繪春認(rèn)為，土地財(cái)政是指地方政府的財(cái)政主要依賴土地運(yùn)作來增加財(cái)政收入，土地財(cái)政是增加財(cái)政收入的重要途徑。(13)岳桂寧認(rèn)為，土地財(cái)政是我國地方政府用來彌補(bǔ)財(cái)政收入不足和籌集城市建設(shè)資金的重要手段。（14）候作前指出，土地財(cái)政是指地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)所開展的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系。(15) 陳國富、卿志瓊（2009）認(rèn)為，一般意義的土地財(cái)政是指，以政府為主體，圍繞土地所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益關(guān)系。而在中國的語境下，土地財(cái)政主要是指地方政府依靠出讓土地獲取土地出讓金，以此作為財(cái)政收入的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。(16)

36、駱祖春、高波、趙奉軍（2011）將土地財(cái)政歸結(jié)為地方政府的?第二財(cái)政?，作為地方政府各項(xiàng)建設(shè)和政績(jī)工程的財(cái)力支持，并與預(yù)算內(nèi)的?吃飯財(cái)政?相區(qū)別。(17)陶然、汪暉（2010）對(duì)土地財(cái)政給出了一個(gè)相對(duì)完整的解釋：認(rèn)為土地財(cái)政就是地方政府把土地作為政策工具，為開拓地方預(yù)算內(nèi)（制造業(yè)和服務(wù)業(yè)稅收）和預(yù)算外（土地出讓金）財(cái)政收入，在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中以低價(jià)、過度供給工業(yè)用地以及高價(jià)、限制性出讓商、住用地的行動(dòng)而采取的財(cái)政最大化策略。 2.2.2 ?土地財(cái)政?的實(shí)質(zhì) 18 土地財(cái)政這一熱門詞匯出現(xiàn)于2000年以后。從中國知X(. ki. )的電子文獻(xiàn)資源檢索結(jié)果來看,與土地財(cái)政相關(guān)內(nèi)容最早出現(xiàn)在20

37、02年,直接剖析土地財(cái)政主題的文章出現(xiàn)于2004年底,2006年起土地財(cái)政開始廣為媒體、學(xué)術(shù)界的關(guān)注。土地財(cái)政,特指1994年中國分稅制改革以后,在 與地方財(cái)政分權(quán)體制不健全條件下,地方政府為緩解財(cái)政壓力,利用現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)與管理制度的不足,以自有可支配收入、資源控制及政治收益綜合的最大化為目標(biāo),以城市用地規(guī)模膨脹為核心,通過土地收購和出讓之間巨大的價(jià)?剪刀差?,獲取由地方政府自主支配的土地資產(chǎn)收益及其延伸收益,它主要被地方政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)性投資活動(dòng),由此形成地方政府一套相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政收支活動(dòng)與利益分配體系。它是造就中國近20年中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡的重要推手,同時(shí),它對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)

38、發(fā)展的可持續(xù)性及耕地保護(hù)政策構(gòu)成極大威脅,可能引發(fā)未來社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的政府經(jīng)濟(jì)行為。(18)黃小虎認(rèn)為，土地財(cái)政從收入看，主要包含兩大類：一是與土地有關(guān)的稅收，例如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)的營業(yè)稅、土地增值稅等等。目前，地方政府重點(diǎn)征收的是房產(chǎn)稅和建筑營業(yè)稅，有些地方這兩項(xiàng)稅收甚至占總稅收收入的百分之三四十。二是與土地有關(guān)的政府非稅收入，例如土地租金、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)等等。目前，地方政府主要依賴的是土地出讓金，出讓金占地方一般預(yù)算收入的比重 3 4 5 6 7 8 9 10 談?wù)?0001江蘇省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文 導(dǎo)讀：20001江蘇

39、省地方政府“土地財(cái)政”問題研究畢業(yè)論文已達(dá)百分之四五十，少數(shù)地方甚至超過預(yù)算內(nèi)收入。以上兩部分收入有著內(nèi)在的聯(lián)系：地方政府出讓土地，獲得非稅收入——出讓金，企業(yè)特別是房地產(chǎn)企業(yè)得到土地 19 搞開發(fā)，又可增加政府的稅收——房產(chǎn)稅和建筑營業(yè)稅。對(duì)地方政府來說，這似乎是個(gè)良性循環(huán)。(19)周飛舟（2007）認(rèn)為，1994 年分稅制的影響非常深遠(yuǎn)，使地方政府傾向于構(gòu)建新的地方財(cái)力獲取模式，這種新的獲取模式能同時(shí)推動(dòng)預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入的增長，即我們說的土地財(cái)政。地方政府通過開發(fā)土地來積聚財(cái)力，一方面易產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面不利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。而產(chǎn)生土地財(cái)政現(xiàn)象的主要原因在于 1994 年

40、 政府的集權(quán)化改革，這種集權(quán)化改革激勵(lì)地方政府更趨向于謀求各種體制外資源。要解決土地財(cái)政的問題要從三個(gè)方面著手：一是構(gòu)建合理的財(cái)政集權(quán)—分權(quán)框架，二是通過立法加強(qiáng)對(duì)地方政府的財(cái)政監(jiān)督；三是弱化地方政府獲取體制外資源的能力。(20) 董再平（2008）認(rèn)為，土地財(cái)政的成因與現(xiàn)行土地制度的缺陷和土地收益的分配機(jī)制聯(lián)系密切。我國的二元土地所有制和土地征收制度使地方政府享有無限的土地征用權(quán)，其他主體在地方政府強(qiáng)大的公權(quán)力下權(quán)益難以得到保護(hù)；在土地出讓收益的分配機(jī)制中， 政府不參與分配，土地出讓收益由當(dāng)屆地方政府一次性收取和使用，透支了土地收益，易引起土地資源的浪費(fèi)。要治理土地財(cái)政要從三個(gè)方面著手

41、：一是完善現(xiàn)有財(cái)政體制，主要針對(duì)合理劃分稅權(quán)和強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付功能；二是完善土地收益增值分配機(jī)制，主要是要打破地方政府在土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷地位；三是規(guī)范土地出讓金和土地收費(fèi)的征收、管理和使用。(21) 岳桂寧（2009）認(rèn)為，土地財(cái)政的形成為以下幾個(gè)因素有關(guān)：一是現(xiàn)行稅制的制度性缺陷，主要是 1994 年分稅制改革造成的地方財(cái)權(quán)不足；二是土地出讓金的及土地相關(guān)的 20 其他巨額收費(fèi)的驅(qū)使；三是地方政府對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，導(dǎo)致地方政府積極推進(jìn)農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化；四是銀行授信地方政府，政府背景貸款推動(dòng)土地財(cái)政。要化解土地財(cái)政需從以下幾個(gè)方面入手：一是合理劃分 和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使事權(quán)

42、和財(cái)權(quán)相匹配；二是完善土地稅收體系。通過改革房產(chǎn)稅、完善耕地占用稅、改革土地增值稅、制定統(tǒng)一的《土地稅法》等方式強(qiáng)化對(duì)土地相關(guān)稅收體系的構(gòu)建；三是完善土地收益分配制度，規(guī)范土地收入分配機(jī)制；四是發(fā)行市政債券，擴(kuò)寬地方建設(shè)融資渠道。(22) 吳群（2010）認(rèn)為，通過建立計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型可以發(fā)現(xiàn)，地方政府選擇土地財(cái)政的原因在于：一是由于 1994 年分稅制改革帶來了財(cái)權(quán)層層上移效應(yīng)；二是為了規(guī)避不利于己的度安排，地方政府追求預(yù)算內(nèi)收入傾向獨(dú)享稅，預(yù)算外收入追求土地出讓收入；三是縱向和橫向的政府間競(jìng)爭(zhēng)使得地方政府趨向于依靠土地出讓取得財(cái)政收入。要緩解土地財(cái)政，一是要進(jìn)一步加強(qiáng)土地市場(chǎng)建設(shè)和土地出讓金的使用管理；二是要加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完成地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11