政府采購法解釋

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1、 政 府 采 購 法 解 釋 　　序 　　政府采購制度是公共財政的重要組成部分，是加強財政支出管理的一項有效措施。我國自1996年開展政府采購試點工作以來，推行政府采購在加強財政支出管理、提高財政支出使用效益以及促進廉政建設等方面均起到了積極作用，取得較好效果。隨著政府采購工作的深入開展、迫切需要通過立法予以進一步推動和規(guī)范。眾所期盼的《中華人民共和國政府采購法》于2002年6月29日由全國人大常委會審議通過，自2003年1月1日起施行。該法的頒布，是我國財政體制改革和財政法制建設的一件大事，

2、是政府采購工作法制改革和財政法制建設的一件大事，是政府采購工作法制化建設所取得的重要成果，對于更好地貫徹落實黨的十五屆六中全會決定精神和中紀委確定的反腐倡廉措施，全面提高依法行政水平，開創(chuàng)政府采購工作新局面，都具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。 　　法律重在實施。實施的前提是知法，只有知法才能更好地執(zhí)法和守法。知法必須先學好法，準確地掌握法律的精神及各項規(guī)定。因此，在政府采購法施行以前，各級財政部門要加強學習，積極開展宣傳培訓活動，提高自身的思想認識水平和管理能力，加強政府采購隊伍建設，并將實行規(guī)范的政府采購變成社會各界的自覺行動。政府采購的各當事人也要認真學習政府采購法，增強依法參加

3、政府采購和依法保護自己合法權(quán)益的意識。 　　政府采購法對我國政府采購制度的建立以及政府采購工作作出了比較全面的規(guī)定，但這些規(guī)定主要是框架性和原則性的，必須準確把握其精神和具體含義才能正確地貫徹實施。為了幫助社會各界更好地了解政府采購法，指導政府采購法的宣傳培訓活動，本網(wǎng)特推出了“采購法專欄”，并以最大篇幅開設了"中華人民共和國政府采購法知識問答"專題。該專題分別按照"立法目的"、"本法規(guī)定的含義"、"執(zhí)行中應注意的問題"這一基本體例對政府采購法九章八十八條進行了逐條闡釋，并前后照應，融會貫通。同時，為了使讀者進一步了解和認識有關(guān)規(guī)定，還將立法過程中遇到的不同觀點和認識作了介紹。著眼于政府采購

4、的本質(zhì)意義并結(jié)合不斷發(fā)展的實踐，盡可能準確、全面地解釋立法宗旨和含義，并針對具體實施提供可供借鑒的國際國內(nèi)成功經(jīng)驗。還確立了對有關(guān)規(guī)定的處理方式和應該把握的"分寸"或"底限"，以此來指導社會各界學習領會政府采購法并指導其實踐工作。 　　 立法宗旨 　　本法第一條對此作出了規(guī)定，即為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權(quán)益，促進廉政建設，制定本法。 　　立法目的 　　明確制定本法的目的。 　　規(guī)定立法宗旨是立法的基本要求，每部法律都有其特定的立法目的。政府采購因其采購主體和采購資金來源都具有特殊性，采購

5、主體的行為對采購資金的使用狀況以及政府采購現(xiàn)象等方面都具有強烈的影響，因此，必須從法律上予以規(guī)范。 　　政府采購制度是市場經(jīng)濟條件下加強財政支出管理、規(guī)范政府機構(gòu)采購行為、發(fā)揮對國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控作用的一項制度。從國際上看，凡是市場經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，政府采購的歷史就比較悠久，法律和制度就比較完善。雖然在政府采購立法宗旨的表述上不盡相同，但基本精神和內(nèi)容是一致的。主要有：加強對政府采購行為的規(guī)范化管理，提高政府采購活動的透明度，努力節(jié)約采購支出，提高效率；鼓勵供應商參與采購活動，促進充分競爭；保證給予供應商公平和平等的待遇，政府采購要保護社會公共利益，做到誠實守信，提高公眾對采購活動的信任度。

6、 　　當前，政府采購法的出臺和實施將有效推動政府采購制度向廣度和深度發(fā)展。我國與世界其他各國一樣，歷來就存在政府采購行為。在計劃經(jīng)濟體制下，政府采購是通過計劃進行管理。改革開放后，計劃經(jīng)濟體制不斷改革，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，但由于沒有及時進行適應我國社會主義市場經(jīng)濟體制要求的政府采購制度改革，政府采購行為缺乏相應的約束，采購活動基本處于分散、自由狀態(tài)，政策目標單一，采購資金使用效益不高，采購活動中行為不規(guī)范甚至行賄索賄等腐敗現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和財政體制改革的不斷深入，迫切需要國家加強財政支出管理，規(guī)范政府采購行為，并在此基礎上，建立和實行政府采購制度。為此，從

7、1996年起，一些地區(qū)開始按照國際上通行做法開展政府采購試點工作，財政部也陸續(xù)頒布了《政府采購管理暫行辦法》等規(guī)章制度，以推動和規(guī)范政府采購試點工作。實踐表明，推行政府采購制度在提高財政支出管理水平、節(jié)約財政資金、規(guī)范政府采購行為、促進廉政建設等方面效果比較顯著。隨著政府采購工作的深入開展，政府部門的規(guī)章制度層次較低、約束力不強，再加上制度本身也存在許多不完善的地方，政府采購工作遇到了許多難以有效克服和解決的困難和問題，在一定程度上阻礙了政府采購制度的進一步發(fā)展。與此同時，世界經(jīng)濟一體化進程加快，我國所面臨的開放政府采購市場的壓力越來越大，必須盡快建立起與國際慣例接軌的政府采購制度。因此，迫切

8、需要加強我國政府采購的立法工作。 　　我國要通過政府采購的立法，將政府采購納入法制化管理，維護政府采購市場的競爭秩序，并依法實現(xiàn)政府采購的各項目標，最終建立起適應我國社會主義市場經(jīng)濟體制需要并與國際慣例接軌的政府采購制度。 　　本法規(guī)定的含義 　　本法第一條規(guī)定是整個法律的綱，法律的所有條款都是圍繞著這個綱制定的。本法第一條從五個方面提出了立法目的。 　　1、 規(guī)范政府采購行為。 　　規(guī)范政府采購行為是建立我國社會主義市場經(jīng)濟體制和依法行政機制的需要。市場經(jīng)濟的基本特征之一是公平競爭，通過公平競爭實現(xiàn)資源的合理配置和依法行政。在政府采購制度運行中，政府行為具有雙重性。政府從事管理時

9、，是代表國家履行管理職責，而在采購交易時，作為采購的一方，又是市場的參與者。如果缺乏法律規(guī)范和剛性約束，則這種雙重性在實際采購中常常被混淆，所以出現(xiàn)了一些部門憑借手中的權(quán)利，凌駕于市場規(guī)則之上，從而損害了正常的市場秩序和政府采購制度。正因如此，政府的采購行為對市場和宏觀經(jīng)濟運行有著舉足輕重的影響，與單純的商業(yè)行為是有本質(zhì)區(qū)別的。政府采購法的建立，可以明晰管理職能與采購職能，一方面要使政府采購受市場規(guī)則和法律的約束，實現(xiàn)交易行為平等；另一方面又要保證政府通過采購政策調(diào)控經(jīng)濟，維護市場秩序，真正形成管理職能與采購職能相分離的管理機制。 　　規(guī)范政府采購行為也是提高依法理財水平的客觀要求。政府采

10、購資金都是財政性資金，采購過程實際上是財政支出的使用過程，從硬化預算約束，加強財政支出管理，提高財政資金使用效益的要求出發(fā)，必然要求采購行為規(guī)范。采購行為規(guī)范化管理，體現(xiàn)了依法理財?shù)囊?，有利于依法理財水平的提高? 　　本法將規(guī)范政府采購行為作為立法的首要目標，目的是要求適用本法調(diào)整范圍的政府采購主體在采購貨物、工程和服務時，必須按照本法制定的規(guī)則，即政府采購應當遵循的基本原則、采購方式、采購程序等開展采購活動。要通過這些規(guī)則，將政府采購納入法制化軌道，實行政府采購的法制化和規(guī)范化管理，改變原來政府采購行為無法可依、自由、分散、隨意采購的局面，有效解決或抑制現(xiàn)行采購中存在的各種問題和弊端，

11、維護政府形象。 　　2、 提高政府采購資金的使用效益。 　　政府采購資金主要是指財政性資金，通俗地講就是預算資金。長期以來我國受傳統(tǒng)經(jīng)濟體制制約，在財政管理中存在重預算安排、輕支出管理，重貨幣分配、輕實物購買等問題，嚴重影響了財政管理的均衡發(fā)展。推行政府采購制度，制定法律規(guī)范，就是使財政管理不僅重預算，也要重視支出分配及其使用，將財政監(jiān)督管理延伸到使用環(huán)節(jié)，從貨幣形態(tài)延伸到實物形態(tài)，增強財政履行分配職能的力度和水平，保證政府采購資金按預算目標使用，做到少花錢，多辦事，辦好事，從而降低采購成本，提高財政資金的使用效益。國際經(jīng)驗表明，實行政府采購后，采購資金的節(jié)約率一般都在10%以上，其中工程

12、項目的節(jié)支幅度最高，有的項目達到了50%。2001年全國政府采購預算資金為731億元，實際采購資金為653億元，資金節(jié)約率為11%左右，基本上與國際經(jīng)驗吻合。如果按照國際上政府采購一般占GDP10%的口徑計算，2001年我國政府采購規(guī)模應該達到9000多億元。因此可見，我國政府采購的潛力非常大，建立健全政府采購法制，可以充分發(fā)揮政府采購的積極效應，有利于提高財政資金的使用效益。 　　3、 維護國家利益和社會公共利益。 　　政府采購的一個重要特征，就是它不同于一般商業(yè)采購活動，也不同于企業(yè)和個人采購，是政府行為，要體現(xiàn)國家利益和政策要求；同時，一個國家和政府可以通過政府采購制度的實施，發(fā)揮宏

13、觀調(diào)控作用。換句話說，就是政府采購有著維護國家利益和社會公共利益的責任和義務，其行為要符合人民大眾的意愿，應當在維護國家利益和和社會公共利益方面作出貢獻。因此，要通過制定本法，將政府采購的政策性作用法律化，為政府發(fā)揮政府采購的宏觀調(diào)控作用、維護國家利益和社會公共利益提供法律依據(jù)和保障。 　　4、政府采購當事人的合法權(quán)益。 　　按照本法規(guī)定，政府采購的當事人包括各級政府的國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織、供應商以及采購代理機構(gòu)（集中采購機構(gòu)、招標代理公司等社會中介機構(gòu)）。政府采購活動在進入采購交易時，政府和供應商都是市場參與者，其行為屬于商業(yè)性行為，并且各當事人之間是平等的。但是，在實際工作中，

14、由于采購人都是政府采購單位，處于強勢，容易出現(xiàn)政府采購人將政府行為和行政權(quán)限帶到交易活動中，個別采購人甚至受利益的驅(qū)動，出現(xiàn)欺詐、錢權(quán)交易、不按合同履約等行為，給一方或多方當事人造成損失，造成事實上的不平等。而其他當事人因有求于采購機構(gòu)，處于被動地位。制定本法的目的之一，就是要規(guī)定政府采購必須遵循公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則，建立政府采購各當事人之間平等互利的關(guān)系和按規(guī)定的權(quán)利和義務參加政府采購活動的規(guī)則。從保護弱者角度考慮，還特別賦予供應商對采購機構(gòu)和采購活動投訴的權(quán)利，加強監(jiān)督和制約，在保護采購機構(gòu)合法權(quán)益的同時，也要保護供應商和中介機構(gòu)的合法權(quán)益。 　　5、促進廉政建設。

15、 　　由于政府采購項目多，規(guī)模大，其采購合同成為各供應商的競爭目標，所以，在具體采購活動中，經(jīng)常出現(xiàn)采購人將政府行為與商業(yè)行為混淆的現(xiàn)象。如果缺乏完善的監(jiān)督機制，就極容易出現(xiàn)索賄、行賄、錢權(quán)交易等貪污腐敗問題。從1999年開始，中央紀委就把推行政府采購制度作為從源頭上預防和治理腐敗的重要措施之一加以執(zhí)行，黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風建設的決定》中明確提出，推行政府采購制度是黨風建設的一項重要內(nèi)容。政府采購納入法制范圍內(nèi)后，強化了對采購行為的約束力，增強了有效地抑制政府采購中各種腐敗現(xiàn)象滋生的可行性，進而有助于上述措施和決定的落實，凈化交易環(huán)境，使政府采購成為名副其實

16、的“陽光下的交易”，從源頭上抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進廉政建設。同時，為懲處腐敗提供了法律依據(jù)和手段。 　　執(zhí)行中應注意的問題 　　立法宗旨看似比較原則，但其內(nèi)涵非常豐富，每一條立法宗旨的重要性與本法中其他任何條款都同等重要。它簡明扼要地闡述了本法立法的原因和目的，指出了建立我國政府采購制度的方向，其他各條款都是圍繞實現(xiàn)這些目的而制定。在實踐中，各個方面的行為必須做到有利于立法宗旨的實現(xiàn)，本法中有規(guī)定的要按照規(guī)定執(zhí)行，本法中沒有規(guī)定或者規(guī)定不夠明確的，在采取具體措施時不得違背立法宗旨的規(guī)定。 　　 　　適用范圍 　　本法第二條對此作出了規(guī)定，即在中華人民共和國境內(nèi)進行的政府采購適用

17、本法。本法所稱政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府集中采購目錄和采購限額標準依照本法規(guī)定的權(quán)限制定。本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等。本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。 　　立法目的 　　規(guī)定本法的適用范圍。 　　明確法律的調(diào)整范圍，是本法最基本、最重要

18、，也是最核心的內(nèi)容，它直接涉及本法的適用范圍和管理力度。 　　在立法期間，政府采購范圍始終是重點研究和討論的問題之一。各有關(guān)方面從不同角度對政府采購范圍提出了各種建議和意見，有的提出，工程不應當納入政府采購范圍；還有的提出，應當以資金性質(zhì)作為標準，只要是使用財政性資金，不管采購主體是誰，都要進行政府采購。總的來看，這些意見分為兩種情況：一種是適用范圍要寬；另一種是適用范圍要小。持寬范圍的意見是，不僅包括貨物和服務采購，還要包括工程采購。認為本法的適用范圍寬，規(guī)范面越廣，發(fā)揮政府采購政策性作用的力度就越大，在加入WTO《政府采購協(xié)議》談判時也更加有利。如果適用范圍小，大量應當受到約束的采購行為

19、就得不到規(guī)范，國內(nèi)企業(yè)也得不到應有保護。本法適用范圍定寬一些，可以全面封閉國內(nèi)政府采購市場，增加談判籌碼，爭取主動。同時可以延長利用采購手段保護國內(nèi)企業(yè)的時間。這是國際上通行的談判策略。持小范圍的意見是，在我國目前市場條件不成熟、管理環(huán)境還未完全改善的條件下，范圍不宜過寬，應當先小后大，逐步實施，隨著改革的深入，逐步放寬采購范圍；適用范圍小容易實施。 　　國際法及有關(guān)國家和地區(qū)對采購范圍的規(guī)定。從國際通行規(guī)定看，對政府采購一直沒有一個通用的定義，通常是用法律形式確定依法規(guī)范的范圍。聯(lián)合國貿(mào)易法委員會的《貨物、工程和服務采購示范法》中規(guī)定，采購是以任何方式獲得貨物、工程和服務的行為。而采購實體

20、一是本國從事采購的任何政府部門、機構(gòu)、機關(guān)或其他單位或其他任何下屬機構(gòu)；二是本國認為有必要，也可以增加企業(yè)等其他類別的實體。WTO《政府采購協(xié)議》規(guī)定的適用范圍是通過列出清單的方式確定的，其采購不僅指購買，還包括租賃、委托、雇用等。歐盟《政府采購指令》規(guī)定的適用實體范圍是指各成員的政府機構(gòu)和公用事業(yè)公司。臺灣省《政府采購法》規(guī)定，政府采購的范圍為政府機關(guān)、公立學校、公營事業(yè)辦理的采購。上述這些法律對政府采購范圍的建議或規(guī)定有兩個共同特點：一是在確定政府采購的范圍時都未涉及資金問題，也就是說，只要屬于政府采購事權(quán)范圍內(nèi)的采購，不論資金和來源，一律實行政府采購。二是政府采購的范圍由三個要素構(gòu)成：采

21、購實體范圍、采購行為范圍及采購對象范圍。采購實體范圍主要指公共部門，這是確定政府采購范圍的前提條件。采購實體既有政府機構(gòu)又有公用事業(yè)單位；采購行為既包括購買，還有租賃等方式；采購對象既有貨物和服務，也包括工程。國外法律不涉及資金來源的主要原因：一是政府采購是財政支出管理范圍，政府采購機構(gòu)主要是公共部門，而公共部門的資金主要來源于財政撥款，不需要另行規(guī)定。二是有時公共部門雖然不直接使用財政性資金而獲得采購對象，但其途徑是行使政府特權(quán)，如特許權(quán)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)、政府擔保等，目的是履行政府職能，權(quán)利也是政府的間接支出，其形成的采購活動自然要受到法律約束。 　　本法在確定適用范圍時，充分借鑒了國際法有

22、關(guān)規(guī)定，并結(jié)合我國實際作了研究。如果完全按照國際通行做法，將凡是用政府財政支出中的政府消費支出和投資支出項目，具體地講，就是用財政性資金安排或者含部分財政性資金的所有采購項目，無論采購機構(gòu)是政府單位還是國有企業(yè)或者民營企業(yè)，都要納入本法適用范圍，開展政府采購活動，會導致政府采購范圍定得過寬。尤其是將企業(yè)等市場主體的采購行為納入政府采購，在現(xiàn)階段不利于企業(yè)發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立。再有，政府采購制度在西方國家已經(jīng)有200多年的歷史，而在我國是一項新制度，適用范圍應當根據(jù)我國目前的條件，按照循序漸進、逐步規(guī)范的原則確定。本法適用范圍排除了企業(yè)采購，但今后的發(fā)展方向應當是與國際慣例相銜接。

23、 　　本法規(guī)定的含義 　　本法第二條從地域、采購人、采購資金、采購形式、采購項目以及采購對象等方面，確定了本法的適用范圍。凡是同時符合這些要素的采購項目，都屬于政府采購項目，必須依照本法開展采購活動。 　　1、 地域范圍。 　　根據(jù)第二條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)發(fā)生的政府采購活動，統(tǒng)一按照本法規(guī)定進行。 　　除此之外，本條還有一個含義，就是在全國境內(nèi)政府采購政策和市場是統(tǒng)一的。在本法起草期間，社會上有一種意見認為，政府采購資金來源于各級政府的預算資金，主張分級立法，但這種意見最終被建立全國統(tǒng)一政府采購市場和政策的意見所取代。主要原因：一是政府采購市場應當是全國統(tǒng)一的，分級立法容易造成

24、市場分割，不利于生產(chǎn)要素的自由流動，障礙了全國統(tǒng)一市場的形成。二是政府采購政策必須統(tǒng)一。政府采購是一種宏觀調(diào)控手段，各級政府都必須圍繞調(diào)控對象通力合作，實現(xiàn)調(diào)控目標。如果分級立法，不僅難以形成合力，而且造成政策不統(tǒng)一、政出多門，降低政府采購制度效力。三是我國政府采購市場遲早要開放，而且開放是以全國為基礎的，不可能以地區(qū)為單位開放。所以，一旦開放，其影響是全國性的，因此，必須統(tǒng)一規(guī)則，并適用于各級政府的政府采購當事人。但統(tǒng)一立法并不是搞一刀切，既要有統(tǒng)一性，還要有靈活性。根據(jù)本法規(guī)定，政府采購的目標、范圍、政策、方式、程序等都是統(tǒng)一的，但有關(guān)的具體實施方法如限額標準的制定、集中采購目錄的確定等，

25、由不同級次的政府因地制宜地作出規(guī)定。當然，地方政府在作出這些規(guī)定時，不能與本法的有關(guān)規(guī)定相違背。 　　2、 例外規(guī)定 　　鑒于政府采購客觀上存在一些特殊情況，本法在確定適用范圍時，在其他條款中作了必要的例外規(guī)定。一是軍事采購。按照有關(guān)規(guī)定，軍隊也屬于國家機關(guān)，但本法考慮到我國軍事采購的特殊性，在附則中規(guī)定，“軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會另行制定”，表明軍事采購要根據(jù)本法有關(guān)原則性規(guī)定另行制定管理和實施辦法。二是采購人使用國際組織和外國政府貸款進行的政府采購，貸款方、資金提供方與中方達成的協(xié)議對采購的具體條件另有規(guī)定的，可以適用其規(guī)定。三是對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購

26、和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。四是我國的香港、澳門兩個特別行政區(qū)的政府采購不適用本法。由于我國的香港和澳門地區(qū)實行的是“一國兩制”，根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第十八條、《澳門特別行政區(qū)基本法》第十八條規(guī)定，全國性法律除列入“基本法”附件三者外，不在特別行政區(qū)實施。 　　3、采購人范圍。 　　本法規(guī)定的采購人是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，不包括國有企業(yè)。根據(jù)我國憲法規(guī)定，國家機關(guān)包括國家權(quán)力機關(guān)、國家行政機關(guān)、國家審判機關(guān)、國家檢察機關(guān)、軍事機關(guān)等。事業(yè)單位是指政府為實現(xiàn)特定目的而批準設立的事業(yè)法人。團體組織是指各黨派及政府批準的社會團體。本法規(guī)定的采購人不包括國有企業(yè)

27、，主要是考慮到企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營性單位，其購買行為在某種意義上屬于生產(chǎn)行為（為制造某產(chǎn)品而購買，不是消費性的），其資金來源多元化，企業(yè)作為市場主體應當按照市場規(guī)律自主經(jīng)營，所以，無論從理論上還是實際操作上都不宜將企業(yè)納入政府采購范圍。同時，我國政府采購工作還處于起步階段，將企業(yè)公益性采購和投資性采購全面納入政府采購范圍的條件還不成熟。因此，本法確定的采購人，都是采購資金主要來源于財政性資金的預算單位。 　　4、 采購資金范圍 　　明確采購人，并非說明只要是采購人，其采購活動都要執(zhí)行本法，是否適用本法還要看采購項目的資金來源。按照本法規(guī)定，采購人按照本法規(guī)定開展采購活動的采購項目，其項目資金應當

28、為財政性資金。 　　根據(jù)現(xiàn)行財政管理制度，財政性資金包括財政預算資金和預算外資金。財政預算資金是指年初預算安排的資金和預算執(zhí)行中財政追加的資金。預算外資金是指政府批準的各類收費或基金等。本法所稱的使用財政性資金的含義是“全部或部分用財政性資金進行采購的”，即采購人的采購項目只要含財政性資金，都要執(zhí)行本法規(guī)定。采購人全部用非財政性資金開展的采購活動，不受本法約束。非財政性資金主要是指事業(yè)單位和團體組織的自有收入，包括經(jīng)營收入、捐助收入、不用財政性資金償還的借款等。 　　5、 采購項目范圍。 　　按照本法規(guī)定，采購人用財政性資金組織采購活動，是否適用本法，還要視具體項目而定。只有納入了集中采

29、購目錄以內(nèi)或者限額標準以上的項目，才要求按照本法規(guī)定執(zhí)行。 　　由于政府購買的項目品種很多，性質(zhì)各異，數(shù)額大到工程項目，小到鉛筆，既有采購公務用車，又有因公臨時和隨時購買支出，在當前情況下，本法不可能將所有購買性支出項目列入政府采購法適用范圍，要通過設定科學標準予以界定。本法規(guī)定了兩個標準；一是納入集中采購目錄的采購項目；二是排除在集中采購目錄之外，但在規(guī)定的采購限額標準以上的采購項目。前者實行集中采購，后者實行分散采購。集中采購目錄的確定方法在本法第七條中作了規(guī)定，其中，屬于中央預算的政府采購項目，其集中采購目錄由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購預算項目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)

30、和直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布。本法第八條規(guī)定了限額標準的確定方法，即屬于中央預算的政府采購項目，由國務院確定并頒布；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布。 　　按照本條規(guī)定，采購人用財政性資金采購限額標準以下的采購項目，可以不執(zhí)行本法規(guī)定。 　　6、 采購形式范圍。 　　本法所稱采購是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。此規(guī)定有三個要點：一是采購活動必須是能夠以簽訂的合同形式來體現(xiàn)。二是采購活動必須是有償?shù)?，確切地講就是實現(xiàn)等價交換原則的所有方式，不包括贈送、采購人之間無償調(diào)劑等行為。三是采

31、購的方式不僅是購買，還包括租賃、委托、雇用等。 　　按照本法規(guī)定，采購人接受贈送、采購人之間無償調(diào)劑等無償獲得貨物、工程和服務的行為，不受本法規(guī)范。 　　7、 采購對象范圍 　　采購對象是指采購人無論是采購貨物還是工程或者是服務，都要執(zhí)行本法規(guī)定。也就是說，符合本法規(guī)定的貨物、工程和服務都是該法的采購對象范圍。 　　本條所稱貨物，是指各種形態(tài)和各種類型的物品，包括有形和無形物品（如專利），固體、液體或氣體物體，動產(chǎn)和不動產(chǎn)。 　　本法所稱工程，是指建設工程，專指由財政性資金安排的建設工程，不包括網(wǎng)絡工程、信息工程等與土建無關(guān)的工程項目。工程的范圍很廣，涉及采購人因自身工作以及提供社會

32、公共服務需要而采購的各類建設工程，包括適合人類居住的工程項目，即建筑物，以及非人類居住需要而建造的公共工程項目，即構(gòu)筑物。工程的采購行為不僅僅指新建，還包括改建、擴建、裝修、撤出、修繕以及環(huán)境改造等。 　　本法所稱服務，是指貨物和工程之外的采購項目。其范圍的規(guī)定采用了排除法的方式，主要考慮到服務的內(nèi)容繁多，很難用簡要的法律語句表述，這是國際通行做法。按本法規(guī)定，采購人采購的服務包括專業(yè)服務、技術(shù)服務、信息服務、課題研究、運輸、維修、培訓、勞力等。 　　執(zhí)行中應注意的問題 　　本法關(guān)于適用范圍的規(guī)定，在理論上、認識上至今尚未達成共識。由于我國還處于市場經(jīng)濟建設完善階段，政府職能事權(quán)劃分尚不

33、清晰，政府行為和市場行為界定不清，適用范圍也就難以明確界定。因此，在執(zhí)行中肯定會遇到這樣或者那樣的問題。為了更好地依法開展政府采購活動，各有關(guān)方面在執(zhí)行中應當注意以下幾點： 　　1、要注意本法規(guī)定的適用范圍與國際慣例的區(qū)別。 　?、?資金來源是界定政府采購項目的主要標準之一。國際慣例中資金來源不作為標準。之所以要把資金作為標準之一，主要考慮是，實行政府采購制度的國家，尤其是發(fā)達國家，市場發(fā)育程度高，政府職能和事權(quán)清晰，政府行為和市場行為界定嚴格，財政資金供給范圍與政府職能和事權(quán)對應緊密。因此，只對采購主體作出規(guī)定，也就對資金作了規(guī)定，不需要再強調(diào)資金來源。我國情況則不一樣。 　?、?采

34、購項目的金額是界定政府采購項目的標準之一。國際慣例在確定政府采購適用范圍時不涉及金額大小，而是確定采購人，無論采購項目大小都要按政府采購法的規(guī)定開展采購活動，同時對小額采購項目的采購方式及要求作出規(guī)定。本法中提出了金額要求，主要是考慮到這次立法的總體思路是抓大放小，逐步規(guī)范。隨著政府采購工作的深入開展，逐步進行全面規(guī)范。 　?、?在國際慣例中，限額標準的功能不是確定法律適用范圍的標準，通常是用來區(qū)分招標與不招標的標準。本法規(guī)定符合我國現(xiàn)行管理水平和體制，便于理解和操作。 　?、?合同方式作為界定政府采購項目的標準之一。在國際慣例中，合同不作為采購方式，而是視為采購方式執(zhí)行的結(jié)果，并且，也不

35、規(guī)定“有償問題”。國際慣例中的采購方式更為豐富，包括BOT等。 　?、?對復合型采購項目沒有作出規(guī)定。在國際慣例中，對復合型采購項目，即一個采購項目中同時含貨物、工程和服務兩個或者三個對象時，通常是以所占資金比重最大的對象，確定其對象屬性。本法對此沒有作出規(guī)定，但在實施中可以通過具體辦法加以明確。 　　2、 要依法界定政府采購項目。 　　按照本法規(guī)定，政府采購項目應當按照第二條規(guī)定予以界定。但在實踐中，政府采購的形式是多種多樣的，有的是由采購人直接組織采購活動，有的是由采購人委托其他機構(gòu)承辦等。無論是哪種形式，其項目都應當按照本法規(guī)定進行判別。如政府采購工程，原來都是由有關(guān)部門自行采購，

36、自規(guī)定工程項目實行項目法人制后，大多數(shù)政府工程項目改由法人承辦。例如，國家大劇院，屬于文化部的工程，工程預算列在文化部的部門預算中，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，工程建設都要實行法人制，于是文化部不能直接開展建設活動，而是委托給企業(yè)承建，承建企業(yè)要向文化部負責。這類形式的政府工程建設項目，雖然具體承建單位發(fā)生了變化，但工程建設資金主要來源于財政性資金，工程的所有權(quán)沒有變，采購主體仍然是建設項目的立項單位。因此，政府采購工程項目不能因為實行法人制改變實施主體從而改變政府采購的性質(zhì)。還有些項目如課題研究等，采購主體是政府機構(gòu)，但由企業(yè)承辦，也應當受本法規(guī)范。 　　3、各級人民政府及財政部門的政府采購管理機構(gòu)

37、要對有關(guān)問題作具體研究和處理。 　　一是列入政府序列的行政機構(gòu)，但采購資金全部為自籌資金時，原則上也應按本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，具體規(guī)定由省級以上人民政府根據(jù)實際情況確定。二是本法對財政性資金的具體內(nèi)容沒有作出具體規(guī)定，雖然主要是預算內(nèi)和預算外資金，但還有一些其他資金也屬于財政性資金。因此，除預算內(nèi)和預算外資金外，還有哪些資金屬于財政性資金，可由省級以上財政部門根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和財政管理體制作出具體規(guī)定。 　　4、發(fā)揮政府采購的示范作用，擴大政府采購范圍。 　　各級財政部門要依法推動政府采購工作，加強對政府采購活動的監(jiān)督管理。各級采購人要依法開展采購活動，充分體現(xiàn)政府采購的優(yōu)越性。要通過實際

38、效果，增強推行政府采購的吸引力，帶動其他采購機構(gòu)尤其是國有企業(yè)自覺按照本法精神開展采購活動，為盡快修改本法、全面規(guī)范政府采購行為創(chuàng)造條件。 　　 政府采購的原則 　　本法第三條對此作出了規(guī)定，即政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。 　　立法目的 　　明確政府采購應當遵循的基本原則，是立法宗旨的具體體現(xiàn)方式。 　　規(guī)定政府采購應當遵循的原則，是立法宗旨的具體體現(xiàn)方式。 　　在法律中明確政府采購的原則是國際慣例。在國際上，政府采購的原則表述方式很多，大致分為三個方面：一是核心原則，即公平競爭，它是建立政府采購制度的基石。二是通用原則，主要是透明度原則、

39、公平交易原則、物有所值原則、公正原則等。三是涉外原則，即開放政府采購市場后應當遵循的原則，主要是國民待遇和非歧視性原則。其中，國民待遇原則是指締約國之間相互保證給以對方的自然人（公民）、法人（企業(yè)）在本國境內(nèi)享有與本國自然人、法人同等的待遇。通俗地講，就是外國供應商與本國供應商享受同等待遇，即把外國的商品當作本國商品對待，把外國企業(yè)當作本國企業(yè)對待。非歧視性原則，也就是無歧視待遇原則。 　　政府采購的涉外性原則，只有在本國政府采購市場開放后才應當遵循。目前我國尚未簽署WTO《政府采購協(xié)議》，也未與其他任何國際組織或國家簽署有關(guān)政府采購市場開放的多邊或雙邊協(xié)議、協(xié)定或條約。因此，本法是在我國

40、政府采購市場尚未對外開放的形勢下制定的，其立法思路是以封閉政府采購市場為前提確定我國政府采購工作應當遵循的基本原則，因此，沒有規(guī)定涉外原則。這樣規(guī)定符合WTO規(guī)則，符合國際通行做法。 　　本法規(guī)定的含義 　　本法第三條規(guī)定了政府采購應當遵循的四項基本原則，是本法的重要內(nèi)容，其精神貫穿全法。在這些原則中，公平競爭是核心，公開透明是體現(xiàn)，公正和誠實信用是保障。 　　1、 公開透明原則。 　　公開透明是政府采購必須遵循的基本原則之一，政府采購被譽為"陽光下的交易"，即源于此。政府采購的資金來源于納稅人繳納的各種稅金，只有堅持公開透明，才能為供應商參加政府采購提供公平競爭的環(huán)境，為公眾對政府采

41、購資金的使用情況進行有效的監(jiān)督創(chuàng)造條件。公開透明要求政府采購的信息和行為不僅要全面公開，而且要完全透明。僅公開信息但仍搞暗箱操作屬于違法行為。依本法精神，公開透明要求做到政府采購的法規(guī)和規(guī)章制度要公開，招標信息及中標或成交結(jié)果要公開，開標活動要公開，投訴處理結(jié)果或司法裁減決定等都要公開，使政府采購活動在完全透明的狀態(tài)下運作，全面、廣泛地接受監(jiān)督。 　　2、 公平競爭原則。 　　公平原則是市場經(jīng)濟運行的重要法則，是政府采購的基本規(guī)則。公平競爭要求在競爭的前提下公平地開展政府采購活動。首先，要將競爭機制引入采購活動中，實行優(yōu)勝劣汰，讓采購人通過優(yōu)中選優(yōu)的方式，獲得價廉物美的貨物、工程或者服務，

42、提高財政性資金的使用效益。其次，競爭必須公平，不能設置妨礙充分競爭的不正當條件。公平競爭是指政府采購的競爭是有序競爭，要公平地對待每一個供應商，不能有歧視某些潛在的符合條件的供應商參與政府采購活動的現(xiàn)象，而且采購信息要在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上公平地披露。本法有關(guān)這方面的規(guī)定將推進我國政府采購市場向競爭更為充分、運行更為規(guī)范、交易更為公平的方向發(fā)展，不僅使采購人獲得價格低廉、質(zhì)量有保證的貨物、工程和服務，同時還有利于提高企業(yè)的競爭能力和自我發(fā)展能力。 　　3、公正原則。 　　公正原則是為采購人與供應商之間在政府采購活動中處于平等地位而確立的。公正原則要求政府采購要按照事先約定的條件

43、和程序進行，對所有供應商一視同仁，不得有歧視條件和行為，任何單位或個人無權(quán)干預采購活動的正常開展。尤其是在評標活動中，要嚴格按照統(tǒng)一的評標標準評定中標或成交供應商，不得存在任何主觀傾向。為了實現(xiàn)公正，本法提出了評標委員會以及有關(guān)的小組人員必須要有一定數(shù)量的要求，要有各方面代表，而且人數(shù)必須為單數(shù)，相關(guān)人員要回避，同時規(guī)定了保護供應商合法權(quán)益及方式。這些規(guī)定都有利于實現(xiàn)公正原則。 　　4、誠實信用原則。 　　誠實信用原則是發(fā)展市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，在市場經(jīng)濟發(fā)展初期向成熟時期過渡階段，尤其要大力推崇這一原則。誠實信用原則要求政府采購當事人在政府采購活動中，本著誠實、守信的態(tài)度履行各自的權(quán)利和

44、義務，講究信譽，兌現(xiàn)承諾，不得散布虛假信息，不得有欺詐、串通、隱瞞等行為，不得偽造、變造、隱匿、銷毀需要依法保存的文件，不得規(guī)避法律法規(guī)，不得損害第三人的利益。本法對此以及違法后應當承擔的法律責任作了相應規(guī)定。堅持誠實信用原則，能夠增強公眾對采購過程的信任。 　　執(zhí)行中應注意的問題 　　本法規(guī)定的政府采購原則，除涉外性原則外，基本上涵蓋了國際上通行的基本原則，充分體現(xiàn)了本法立法宗旨的要求，在執(zhí)行中應當嚴格遵循。 　　總結(jié)我國政府采購試點情況的經(jīng)驗與教訓，在本法執(zhí)行中，應當注意以下幾個方面的問題： 　　1、 不得擅自使用涉外性原則。 　　如前所述，政府采購的涉外性原則，是政府采購市場開

45、放后應當遵循的一項基本原則。根據(jù)WTO的規(guī)則以及國際慣例，政府采購市場開放是對等的，不是單邊開放。由于社會各界對政府采購的國際規(guī)則了解不夠，造成了我國政府采購市場的單邊開放，采購人采購外國產(chǎn)品的現(xiàn)象非常普遍，外國產(chǎn)品和外國供應商大量進入了我國的政府采購市場，而我國的產(chǎn)品和供應商卻無法也無權(quán)進入外國政府采購市場。這種現(xiàn)象擠占了我國產(chǎn)品和供應商應有的市場，嚴重損害了公共利益和國家利益。 　　按照本法的規(guī)定，政府采購的公平競爭是指國內(nèi)產(chǎn)品和國內(nèi)供應商之間的競爭，公正是指采購人與國內(nèi)供應商之間的交易要做到公正，都不涉及外國產(chǎn)品和外國供應商。本法實施后，采購人要嚴格按照本法規(guī)定，采購國內(nèi)貨物、工程和服

46、務。否則，擅自采購外國貨物、工程和服務的行為，屬于違法行為，要受到嚴肅處理。 　　2、 要消除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，促進充分競爭。 　　目前，地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷現(xiàn)象較為普遍，分割了政府采購市場，阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動。這種格局難以實現(xiàn)公平競爭，也妨礙了充分競爭，阻礙了全國政府采購大市場的形成和發(fā)展，限制了政府采購制度優(yōu)越性的發(fā)揮。因此，要從全局和大局出發(fā)，破除壁壘，為政府采購營造充分競爭的社會環(huán)境。 　　3、 要提高政府采購的透明度。 　　政府采購信息必須按照本法規(guī)定，在財政部指定的媒體上全面、及時地公布。要將公開招標作為主要采購方式，采購過程和各項采購決定都要做到公開透明，從根本上消

47、除暗箱操作行為。 　　4、要抑制個人偏好，避免因干預正常采購活動而影響政府采購原則貫徹落實。 　　 政府采購工程招標投標適用招標投標法 　　本法第四條對此作出了規(guī)定，即政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。 　　立法目的 　　按照本法規(guī)定，工程屬于政府采購范圍，但已經(jīng)頒布實施的招標投標法又對工程實行招標投標作了具體規(guī)定，所以，政府采購工程將受到招標投標法和政府采購法的雙重約束。為了避免在招標投標上發(fā)生矛盾和不銜接，有必要在本法中對此作出專門規(guī)定。 　　在本法起草期間，本條原本是要解決政府采購貨物、工程和服務采取招標采購方式時，如何與招標投標法銜接的問題。

48、考慮到招標投標法主要是適用工程的招標投標活動，沒有將貨物和服務納入強制招投標范圍。而且，政府采購工程只有在采取招標投標方式時，才涉及招標投標法。因此，本條的立法目的是專門解決政府采購工程招標投標與招標投標法的關(guān)系。 　　在本法起草和審議期間，關(guān)于政府采購工程應當受本法還是受招標投標法規(guī)范的問題，始終是討論的焦點之一。一種意見認為，工程已由招標投標法規(guī)范，不應當再納入本法調(diào)整范圍，否則會導致對工程的重復管理，造成管理上的混亂。一種意見認為，招標投標法不能對政府采購工程實行全過程的規(guī)范，將工程納入本法適用范圍，有助于加強工程采購管理。按照我國的立法慣例，關(guān)于政府采購工程，本法有規(guī)定的應當執(zhí)行本

49、法規(guī)定，本法沒有規(guī)定的，應當執(zhí)行招標投標法規(guī)定。本法規(guī)定采納了后一種意見。 　　本法規(guī)定的含義 　　本法第四條的主要含義是，只有達到國務院規(guī)定的招標限額以上的工程項目在采取招標投標方式時，才執(zhí)行招標投標法規(guī)定，同時，本法對工程采購有規(guī)定的，還要執(zhí)行本法規(guī)定。對于招標限額以下的工程項目，本身不適用招標投標法，應當按照本法有關(guān)規(guī)定開展采購活動。具體含義如下： 　　1、 政府采購工程首先要執(zhí)行招標投標法規(guī)定。 　　為了規(guī)范招標投標行為，我國于1999年8月頒布了招標投標法。招標投標法的適用范圍原則上是中華人民共和國境內(nèi)的招標投標行為，強制適用范圍是建設工程。由于建設工程既有政府采購工程又有

50、民間工程，其中的政府采購工程采取招標投標方式的，也要執(zhí)行招標投標法的規(guī)定。 　　2、 政府采購工程還應當執(zhí)行本法規(guī)定。 　　政府采購工程達到國務院招標限額的，只有在采用招標方式時，按招標投標法規(guī)定執(zhí)行，除此之外，本法有規(guī)定的，應當執(zhí)行本法規(guī)定。 　　招標投標是一種采購方法，是工程實現(xiàn)規(guī)范管理的具體形式之一，政府采購工程在執(zhí)行招標投標法的同時，還應當執(zhí)行本法有關(guān)規(guī)定，如編制政府采購預算、采購資金實行財政直接撥付等。另外，不適用招標投標法的政府采購工程項目，應當按照本法規(guī)定執(zhí)行。 　　按照政府采購制度的要求，對政府采購工程的規(guī)范，還要考慮到下列情況：一是工程采購項目全部采用招標方式有困難

51、，客觀上存在不必要招標、來不及招標、不能招標等情況，但同樣應有相應的采購方式予以規(guī)范。二是招標投標流程只是采購流程中的一個環(huán)節(jié)。招標投標流程始于招標文件的制作，止于中標供應商的確定。采購流程始于采購預算的編制，止于采購資金的支付，比招標投標流程長得多。招標投標法只能規(guī)范部分采購流程，不能規(guī)范其余環(huán)節(jié)，而其余環(huán)節(jié)也應當加以規(guī)范。三是招標投標法屬于程序法，只能對招標和投標程序作出規(guī)范。要全面規(guī)范政府采購工程的采購行為，不僅要明確采購方式和程序，還要從實體上予以規(guī)范，包括工程項目采購預算編制要求、采購過程中應當接受的監(jiān)督管理、采購活動中應當堅持的政策取向、采購合同的訂立、采購資金的撥付等。本法延伸了

52、工程采購流程，強化了工程采購項目的監(jiān)督管理，為實體法。因此，工程采購在執(zhí)行招標投標規(guī)定的同時，還要按本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。 　　3、貨物和服務采購采取招標投標方式的，是否執(zhí)行招標投標法不是強制性的。 　　這是本法第四條規(guī)定的派生含義，但本法第三章包含了這一含義。 　　結(jié)合第三章的有關(guān)規(guī)定，表明招標投標是政府采購的方式，并且只有應當招標的工程適用招標投標法，并未規(guī)定貨物和服務采購在采用招標投標方式時也要適用招標投標法。這些規(guī)定說明，貨物和服務采用招標采購方式的，可以執(zhí)行招標投標法的規(guī)定，但不是強制性的。主要考慮是，招標投標法主要是針對工程采購要求制定的，其許多規(guī)定不適合貨物和服務項目。貨物

53、和服務采購的招投標辦法，留待立法解釋或國務院制定辦法，或者在財政部有關(guān)規(guī)章中明確。針對工程、貨物和服務的特點制定不同的招標投標方法，也有國際慣例可循，如歐盟的《政府采購指令》就是分門別類確定招投標方式的。 　　執(zhí)行中應注意的問題 　　自我國政府采購開始試點工作以來，政府采購工程在推行政府采購時，由于與招標投標法以及現(xiàn)行管理體制缺乏必要銜接，遇到的困難和問題很多，工作難以開展。本法實施后，如果有關(guān)方面處理不當，本法的有關(guān)規(guī)定也難以得到貫徹實施。為了避免這類問題的發(fā)生，在執(zhí)行中應注意好以下幾個方面的問題： 　　1、 應當招標的工程項目適用招標投標法并不意味著不執(zhí)行本法有關(guān)規(guī)定。 　　政府

54、采購工程實行招標投標的，要按照招標投標法規(guī)定執(zhí)行，同時，還要執(zhí)行本法有關(guān)規(guī)定。具體講，政府采購工程實行招標投標的，在執(zhí)行招標投標法規(guī)定的同時，要按照本法規(guī)定，嚴格預算管理，加強信息管理，如在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上公告有關(guān)信息，落實政府有關(guān)經(jīng)濟和社會政策目標，采購國內(nèi)貨物、工程和服務，加強采購合同管理，如采購合同按期提交政府采購監(jiān)督管理部門備案，支付采購資金，接受有關(guān)方面的監(jiān)督管理等。此外，供應商向政府采購監(jiān)督管理部門投訴的，政府采購監(jiān)督管理部門應當受理并及時處理。 　　2、 實行招標投標不等于就實行了政府采購。 　　政府采購是對政府采購活動中預算編制、采購方式、簽訂合同、資金支

55、付、驗收等整個管理環(huán)節(jié)的規(guī)范，招標投標只是政府采購管理環(huán)節(jié)中采購方式里的一種，具體規(guī)范招標投標行為。政府采購的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)與過程要多于和寬于招標投標。 　　3、 有關(guān)部門應當共同加強對政府采購工程的采購管理。 　　政府采購工程的采購管理涉及多個部門，但在管理上各有側(cè)重，不可相互替代。國家計劃部門要把項目審批和投資計劃關(guān)。財政部門要加強對工程建設資金使用的管理，要利用預算管理和支付手段等有利條件，督促政府采購工程采用招標投標方式，促進招標投標法的貫徹實施。建設行政主管部門要在施工市場管理以及質(zhì)量監(jiān)理等方面發(fā)揮監(jiān)督作用。概括起來就是立好項，辦好事，管好錢。 　　4、財政部門要積極配合有關(guān)部

56、門，明確政府采購工程中采取非招標采購方式的條件。 　　可比照本法規(guī)定的貨物和服務的非招標采購方式，規(guī)定政府采購工程實行非招標的采購方式、程序及管理要求，全面規(guī)范政府采購工程的采購行為。 　　5、在我國尚未明確貨物和服務的招標投標辦法之前，貨物和服務采購在采用招標投標方式時，可按照招標投標法規(guī)定或其精神執(zhí)行。 　　 供應商自由進入政府采購市場 　　本法第五條對此作出了規(guī)定，即任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場。 　　立法目的 　　給予供應商自由進入各地區(qū)、各行業(yè)政府采購市場的權(quán)利，消除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，促進全國統(tǒng)

57、一政府采購市場的形成。 　　要理解本條的立法目的，首先要明確政府采購市場的含義。政府采購市場是指因政府消費而形成的一個特殊市場，是國內(nèi)市場的一個重要組成部分。政府采購市場的規(guī)模為政府財政支出中政府消費和政府投資的總和，通常占一個國家或地區(qū)年度GDP的10%以上，發(fā)展中國家規(guī)模還要大一些，一般為20%-30%。政府采購市場不同于民間市場，有特定的采購主體，采購資金為政府財政性資金，采購的目的是為履行政府管理職能提供消費品或為社會提供公共品，沒有營利動機，不具有商業(yè)性。由于在這個市場里，采購資金主要來自國家預算資金（納稅人繳納的稅金），按照財政收入取之于民、用之于民的原則，政府采購活動必須公開、

58、公正、公平地開展，將政府采購形成的商業(yè)機會公平地給予每一個納稅人（包括供應商），不得采取歧視性措施，剝奪他們應有的權(quán)利。 　　我國的政府采購市場還是一個新興市場，交易規(guī)則和管理體制尚不完善，市場意識普遍不強，市場處于分割狀態(tài)。主要表現(xiàn)：一是搞地區(qū)封鎖。一些地區(qū)規(guī)定采購人必須購買當?shù)毓烫峁┑呢浳?，工程和服務項目要由當?shù)毓烫峁瑢⑼獾禺a(chǎn)品和供應商排除在外。二是實行行業(yè)壟斷。一些行業(yè)主管部門對進入本行業(yè)的產(chǎn)品或供應商作出限制性規(guī)定，限制其他產(chǎn)品和供應商的進入。三是人為干預。按照個人偏好確定產(chǎn)品或供應商。這種局面極不利于全國政府采購市場的形成，限制了生產(chǎn)要素的自由流動，不能形成充分競爭，難以

59、實現(xiàn)實行政府采購制度的目的。 　　本條規(guī)定旨在消除國內(nèi)有關(guān)政府采購的任何歧視行為，促進依法采購，建立統(tǒng)一的國內(nèi)政府采購大市場，創(chuàng)造充分競爭的環(huán)境，保護采購人和廣大供應商的合法權(quán)益。 　　本法規(guī)定的含義 　　主要包括三個方面：一是我國的政府采購市場是一個全國統(tǒng)一的市場，供應商有權(quán)利自由進入。二是任何機構(gòu)和個人都無權(quán)阻撓和限制供應商自由進入全國政府采購市場。三是自本法實施后，要逐步打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，消除供應商自由進入各地區(qū)、各行業(yè)政府采購市場的障礙。 　　執(zhí)行中應注意的問題 　　本法賦予了供應商自由進入各地區(qū)、各行業(yè)政府采購市場的權(quán)利，但沒有明確具體措施。由于該條款政策性強，規(guī)定又

60、比較原則，需要制定實施辦法，否則不利于操作。為此，供應商應有足夠的思想準備。消除地區(qū)封鎖，打破行業(yè)壟斷，建立全國政府采購大市場，破除政府采購市場分割的格局，要靠改革的深化和法制的健全，這需要一個時間過程。本法實施后，供應商為了維護自身的權(quán)利，對阻撓和限制其自由進入政府采購市場的地區(qū)、機構(gòu)、個人，可以向有關(guān)方面投訴或者向法院起訴，有關(guān)方面和法院將依據(jù)本法第八十三條規(guī)定予以處理。 　　 政府采購預算 　　本法第六條對此作出了規(guī)定，即政府采購應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行。 　　立法目的 　　依照批準的預算進行采購是政府采購制度的基礎。明確政府采購要納入預算，政府采購活動應當

61、嚴格按照預算規(guī)定的用途和核定的金額執(zhí)行。 　　政府采購制度與原體制下采購的根本區(qū)別就是要加強采購的計劃性管理，以解決過去隨意采購、監(jiān)督缺乏依據(jù)、不能形成規(guī)模采購效益等問題。一是政府采購資金是國家財政預算資金，預算資金的支出使用必須要有預算，這就決定了政府采購也必須實行預算管理，與預算資金的執(zhí)行有機地結(jié)合。二是國庫集中收付制度改革客觀要求政府采購要有預算，以便為實行財政直接撥付辦法提供支付依據(jù)。三是為了有效地全過程監(jiān)督政府采購行為，也必須要編制政府采購預算。 　　本法是規(guī)范政府采購行為的基本法，要規(guī)范政府采購行為，必須從源頭開始，從嚴格采購預算著手。因此，雖然預算問題已有預算法規(guī)范，本法還

62、要對此進一步作出規(guī)定。 　　本法規(guī)定的含義 　　本法第六條主要有三個方面的含義： 　　1、 政府采購項目必須列入財政預算。 　　政府采購資金主要來源于財政性資金，部門預算中就包含政府采購預算內(nèi)容。按照市場經(jīng)濟條件下公共財政管理要求，沒有列入預算的活動，政府不得撥款；沒有資金保證的項目不能開展采購活動。因此，采購人擬采購的項目，首先要編入本部門預算，報財政部門審核，最后報同級人大審批。只有經(jīng)批準后的采購項目，才有資金保障，具有履行采購合同的支付能力。目前，我國正在改革預算編制方法，細化預算項目，實行部門預算制度，科學核定預算定額，實現(xiàn)資源的合理配置。在部門預算改革到位之前，中央及一些地區(qū)

63、推行了政府采購預算，作為部門預算的一部分，要求各預算單位按政府采購預算的要求，將支出預算中的有關(guān)項目或品目在政府采購預算表中單列。這一措施彌補了現(xiàn)行預算不細的缺陷，增強了采購的計劃性，推動了政府采購工作的深入開展。 　　2、 政府采購項目必須按規(guī)定用途使用。 　　政府采購項目必須按照人大批準的預算執(zhí)行。經(jīng)人大批準的預算采購項目，都明確了用途。這些項目和用途通常不是孤立的，體現(xiàn)了一些宏觀政策導向，因而國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的重要組成部分。長期以來，我國對財政支出使用監(jiān)管不夠，通常情況是，預算情況是，預算批復后，預算單位按預算申請撥款，財政部門按照預算單位的撥款申請書撥款，庫款撥出后，采購資

64、金的使用權(quán)完全由預算單位支配。因此，經(jīng)常發(fā)生截留、挪用采購資金的行為，無預算采購、重復采購、盲目采購、超標準采購等現(xiàn)象也時有發(fā)生，導致政府確定的目標難以實現(xiàn)，采購質(zhì)量得不到保證，采購資金的使用效益低下，還容易滋生腐敗。為此，要通過本法規(guī)定，嚴格采購項目的執(zhí)行，從事前、事中和事后進行全過程的監(jiān)督管理，確保采購項目按規(guī)定用途使用，提高財政資金的使用效益，實現(xiàn)預定目標。 　　3、 采購項目不得超過預算定額。 　　批準的采購預算通常考慮到了確保該采購項目質(zhì)量的各項費用，在執(zhí)行中不應當突破。否則，采購人應當調(diào)整采購需求，或者調(diào)整本部門的支出預算，總之要自求平衡，按照采購合同約定履行付款義務。 　

65、　執(zhí)行中應注意的問題 　　本法規(guī)定具有十分重大的現(xiàn)實意義，在執(zhí)行中應注意以下問題： 　　1、 各級財政部門要進一步深化預算編制改革。 　　各級財政部門要從預算科目設計、部門預算編制內(nèi)容、預算編制時間以及部門預算的批復等方面，反映政府采購需求，給予各預算單位較為充足的編制時間，及時批復預算。 　　2、 采購人要增強預算意識。 　　預算是經(jīng)過法定程序批準的資金計劃，具有法律效力。部門雖然編制了預算，但未經(jīng)財政部門審核和法定程序批準，不具法律效力，沒有資金保障。 　　采購人要按照規(guī)定編制并執(zhí)行預算。重點要注意兩個方面，一是要增強采購的計劃性，要將擬采購的項目全面、詳細地在部門預算相應科目

66、中反映出來。二是要嚴格按照批準的預算開展采購活動，不得擅自改變資金用途，也不得超標準采購。 　　在實際工作中，要防止用政府采購預算代替政府采購計劃，或者用政府采購計劃代替政府采購預算的問題。 　　3、 供應商應參加有預算保障的采購活動。 　　采購項目是否有預算保障，直接關(guān)系到供應商的切身利益。目前，由于部門預算沒有向社會公開，供應商掌握不到各個部門的預算情況，但可以事先向財政部門或者各部門的財務管理機構(gòu)詢問。今后，政府采購預算要逐步在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上公開，提高政府采購預算的透明度，為供應商公平地了解政府采購預算信息提供便利。 　　 政府采購模式及集中采購目錄的確定 　　本法第七條對此作出了規(guī)定，即政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合。集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。屬于中央預算的政府采購項目，其集中采購目錄由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購預算項目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)和直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購。 　　立法目的 　　明確政府采購的執(zhí)行