煙草專賣培訓內(nèi)容：《行政強制法》講義

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1、 《行政強制法》培訓 《行政強制法》經(jīng)第十一屆全國人大常委會第二十一次會議于2011年6月30日通過，自2012年1月1日起施行。當前我國行政法體系由兩大塊組成，一部分是基本行政法，另一部分是部門行政法?；拘姓ㄊ菍π姓嗔M行集中、統(tǒng)一規(guī)范的法律。哪些屬于基本行政法？《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》，還有就是現(xiàn)在的《行政強制法》。哪些屬于部門法？《煙草專賣法實施條例》、《煙草專賣處罰程序規(guī)定》等。 ●立法背景—— “亂”、“濫”、“軟” 為什么要制定行政強制法？在行政強制法頒布之前，由于沒有統(tǒng)一的法律來規(guī)范行政強制行為，行政強制措施實施中主要存在三個方面的問

2、題： 一是“亂”，主要體現(xiàn)在1、設定主體亂，除了法律法規(guī)外，地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件也在設定行政強制，設定主體過多；2、設定權限太亂。法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件對行政強制權的設定權限沒有統(tǒng)一規(guī)則，因此各類立法和規(guī)范性文件設定的隨意性很大。3、設定的行政強制名稱亂。根據(jù)學者統(tǒng)計，行政強制的名稱有260多種。同樣的行政強制措施名稱卻多種多樣。如與扣押相近的有：強制扣押、暫時扣押、暫扣、暫時扣留、暫予扣留等。因此有必要將規(guī)范行政強制的設定作為立法目的和主要任務。 二是 “濫”，主要體現(xiàn)在1、實施主體過多過濫，有權實施行政強制的機關多，有些行政機關將行政強制委托給沒有執(zhí)法權的單位和組織。

3、2、對行政強制概念的理解亂。由于行政強制沒有統(tǒng)一定義，有的行政機關為了規(guī)避《行政處罰法》的程序規(guī)定，避免敗訴，傾向于將一些行政處罰理解為行政強制。3、實施程序濫。缺乏統(tǒng)一規(guī)定，具體程序五花八門，也存在過分依賴強制，忽視教育、說理和社會效果的情形。4、行政強制濫用，通過行政強制，來實現(xiàn)其他行政管理目的。所以有必要將規(guī)范行政強制的實施作為目的，對行政強制的定義、方式和種類、實施主體、實施程序等進行統(tǒng)一規(guī)定。 三.“軟”，行政決定不落實、執(zhí)行難。有的行政機關怕事不作為，對違法行為長期姑息，沒有及時依法實施行政強制權，制止和糾正違法行為，造成了不好的社會影響。所以有必要通過制定法律來保障和監(jiān)督行政機

4、關依法履行職責。 ●立法目的——依法履行職責 保障和監(jiān)督行政權力 基于現(xiàn)實執(zhí)法中存在的以上問題，《行政強制法》將保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責作為立法目的，兼顧保障和監(jiān)督。行政強制法雖然名為“行政強制”，但并不是要強化行政權，而是要通過制度來限制、規(guī)范行政權力的實施。 《行政強制法》通過以下方面來保障行政機關來依法履行職責： 一、明確了行政機關可以依法實施行政強制權。確認了行政機關可以依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，享有相應的行政強制權。 二、通過規(guī)范設定權保留了行政法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定的多數(shù)行政強制權，地方性法規(guī)中有關查封、扣押的規(guī)定繼續(xù)合法有效，將不規(guī)范的行政強制權予以清理

5、，有破有立，有效保障行政機關依法履行職責。 三、針對目前行政強制程序普遍缺失的現(xiàn)狀，強化程序規(guī)定，使行政強制更加合理合法。同時，在緊急情況下，規(guī)定了簡易程序。 四、規(guī)范行政機關申請法院強制執(zhí)行程序，理順關系，提高效率。 《行政強制法》通過以下方面來保障行政機關來實現(xiàn)監(jiān)督目的： 一、著力于明確行政強制權的界限，對行政強制的定義、種類、設定和實施作了統(tǒng)一規(guī)范，明確了法律、法規(guī)以外的規(guī)范性文件不得設定行政強制，劃定了行政強制權的界限。 二、明確了實施行政強制權的禁止性規(guī)定。行政機關及其工作人員不得利用行政強制權為單位或個人謀取利益，不得在夜間或法定節(jié)假日實施行政強制。不得對居民生活采取停止

6、供水、供電、供熱等方式迫使當事人履行相關行政決定。 三、對違法實施行政強制的行為規(guī)定了法律責任和救濟途徑。 《行政強制法》全文僅71條，但從起草到頒布，立歷時12年，那么，我們現(xiàn)在來學習這部法律。 一、行政強制的概念 行政強制包括：行政強制措施和行政強制執(zhí)行。 1、行政強制措施 是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。對特殊人群的強制隔離、強制治療；警察執(zhí)法中的盤問、檢查、留置以及特殊情況之下的現(xiàn)場管制和強行驅散；另治安管理處罰法

7、中約束醉酒人至酒醒的措施同樣也是對人身的強制措施。 特征： （1）行政強制措施是一類暫時性控制措施。不是對當事人人身、財產(chǎn)權的最終處分。它是在做出行政決定前的暫時性行為，且有時間限制。如扣押財物，期限不得超過30日；情況復雜的，經(jīng)行政機關負責人批準，可以延長30日。 （2）行政強制措施是為了便于行政決定的做出或者行政目的的實現(xiàn)，不能作為制裁手段。制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大是實施行政強制措施的前提，由此可以看出，行政強制措施要么是為維護行政秩序，對違法行為予以制止，避免危害發(fā)生和控制危險擴大；要么是為了防止證據(jù)毀損，對證據(jù)采取保存措施，以便之后做出行政決定。實踐

8、中，我們要防止兩種傾向，一是將行政強制措施作為逼迫當事人履行罰款等行政決定的手段，這與行政強制措施特定不符。二是行政強制措施期限較短，行政機關不能久扣不決，將行政強制措施當成行政處罰。 行政強制措施和行政處罰的區(qū)別主要表現(xiàn)在如下幾個方面 （1）行政處罰是對行政相對人權利的最終處分，如沒收財產(chǎn)之所以是行政處罰，因為它是對相對人財產(chǎn)所有權的最終剝奪即處分；而行政強制措施是對相對人權利（特別是財產(chǎn)使用權和處分權）的一種臨時限制，如查封財物之所以是行政強制措施，因為它不是對該財物所有權的最終處分，而僅是在短期內(nèi)對該財物使用權和處分權的臨時限制。 （2）行政處罰是一種行政制裁行為，因而必然以行政

9、相對人的行為違法為前提；行政強制措施不是一種行政制裁行為，因而與行政相對人的行為是否違法沒有必然聯(lián)系。它可以針對相對人的違法行為，也可針對相對人的合法行為。 （3）行政強制措施是一種中間行為，它是為保證最終行政行為的做出所采取的一種臨時性措施，它沒有到達對事件最終處理完畢的狀態(tài)。如扣押財物，扣押本身不是最終的目的，它是為保證日后行政處理決定的最終做出和執(zhí)行所采取的臨時措施。行政處罰則是一種最終行政行為。它的做出，表明該行政違法案件已被處理完畢。如沒收財物，它表達了行政主體對該財物的最終處理。 2、行政強制執(zhí)行 是指行政機關自身或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其

10、他組織，依法強制履行義務的行為。 特征： （1）行政強制執(zhí)行的前提是存在一個生效的行政決定，是執(zhí)行行政決定的行為，目的是保障行政決定內(nèi)容得到實現(xiàn)。 （2）行政強制執(zhí)行的效果是對當事人人身、財產(chǎn)權利的剝奪，但這種處分來自于作為執(zhí)行基礎的原行政決定。 （3）目前我國行政強制包括兩種形式，行政機關強制執(zhí)行和申請人民法院強制執(zhí)行。 二、行政強制的種類和設定 （一）行政強制措施的種類 限制公民人身自由、查封場所、設施或者財物；扣押財物；凍結存款、匯款；其他行政強制措施。最后一個種類“其他行政強制措施”是一個寬泛的兜底規(guī)定。因為除了限制人身自由、查封、扣押和凍結存款、匯款以外，還有不

11、少行政強制措施，這是當前行政管理情況復雜所決定。 剛才已經(jīng)強調(diào)了，行政強制措施是行政機關對公民人身自由實施暫時性控制，或者對公民、法人和其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的行為，這不同于行政處罰。 現(xiàn)在我們看看，我們煙草執(zhí)法中的“先行登記保存”屬于哪個行政強制措施種類？屬于最后一個，“其他行政強制措施”,這個授權源于《行政處罰法》第37條第二款：“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關負責人批準，可以先行登記保存?！边@完全符合行政強制措施的定義，即為防止證據(jù)損毀而對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制。大家不要以為先行登記保存這款出現(xiàn)在行政處罰法里面，就認為登記保存是行政處

12、罰的一個必須環(huán)節(jié)，一個必須步驟，這是錯誤的，只是我們執(zhí)法實踐中為了能夠符合謹慎性、效率性原則，才先對涉案物品進行先行登記保存，等案件定性后，在對當事人進行處罰。也就是說，現(xiàn)在我們的煙草執(zhí)法，既采取了行政強制措施，也實施了行政處罰。 （二） 行政強制措施的設定 設定本質上是立法權的分配問題。我國立法體制是統(tǒng)一多層次的。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，都是我國法律體系的有機組成部分。 1、法律的設定權。法律可以設定各種行政強制措施。但法律也不能隨意設定行政強制措施，要受兩種制約，一是根據(jù)強制法第五條規(guī)定，設定行政強制應當適當，也就是合理，能不設定行政強制的

13、就不要設定，這種判斷屬于立法機關的裁定權；二是程序限制，就是起草時應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見。 2、行政法規(guī)的設定權，行政法規(guī)是國務院制定的規(guī)范性文件。按照國務院行政管理職權，行政法規(guī)可以設定查封場所、設施和財物，扣押財物，以及應當由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得做出擴大規(guī)定。法律規(guī)定特定事項由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設定法律保留事項以外的行政強制措施。 3、地方性法規(guī)的設定權，尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務的，地方性法規(guī)可以設定查封場所、設施或者財物，扣押財物的行政

14、強制措施。 4、法律、法規(guī)以外的規(guī)范性文件無任何行政強制措施設定權 除了法律、法規(guī)設定了行政強制措施外，規(guī)章甚至規(guī)章以下其他規(guī)范性文件也無權設定行政強制措施。 基于以上，剛才我們講到了，只有法律、法規(guī)才能設定行政強制措施外，規(guī)章甚至規(guī)章以下其他規(guī)范性文件也無權設定行政強制措施，同時，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得對法律設定的行政強制措施做出擴大的規(guī)定。 我們來看看鄂煙法（2012）2號文件，湖北省煙草局關于做好《湖北省人民代表大會常務委員會關于修改部分地方性法規(guī)中行政強制規(guī)定的決定》貫徹實施工作的通知，這個通知是這樣說的，決定對《湖北省實施<中華人民共和國煙草專賣法>辦法》中涉及行政強制

15、的規(guī)定進行修改，刪去第十九條第二款中的“扣留”，并將第三款中的“可以扣留與案件有關的煙草專賣品”修改為“對與案件有關的煙草專賣品，可以先行登記保存”。為什么？因為地方政府規(guī)章無權設定行政強制。 因為行政強制執(zhí)行基本不涉及到煙草執(zhí)法，這里不再就行政強制執(zhí)行的設定等展開篇幅講解。 三、行政強制的實施——煙草視角 （一）原則的把握 1、行政強制法定原則 ——行政強制法第4條規(guī)定：“行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。 2、行政強制適當原則 ——行政強制法第5條規(guī)定：“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制

16、。”具體有三個要求：（1）在采取非行政強制措施能實現(xiàn)行政目的時，應當采取非強制措施；（2）采取行政強制手段為實現(xiàn)行政目的所必需；（3）在能達到行政目的前提下，應當采取對當事人損害最小的措施。情節(jié)輕微，或者沒有明顯社會危害，可以不采取強制措施（第16條）。這更我們的簡易處罰一脈相承。 3、教育與強制相結合原則——行政強制法第6條規(guī)定：“實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合”。所謂教育與強制相結合原則，主要是指行政強制實施過程中，應當充分發(fā)揮教育的功能，促進相對人主動履行法律義務。具體要求如：作出行政強制執(zhí)行決定前，應當“催告”。 4、禁止謀利原則——行政強制法第7條規(guī)定：“行政機關及其工作

17、人員不得利用行政強制謀取利益?！辈坏檬褂?、損毀被查封、扣押的財產(chǎn)（第26條）。不得收取查封、扣押財物的保管費。 （二）程序的把握 一、行政強制措施的程序規(guī)定。 《行政強制法》第十八條規(guī)定：行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規(guī)定： (1)實施前須向行政機關負責人報告并經(jīng)批準； (2)由兩名以上行政執(zhí)法人員實施； (3)出示執(zhí)法身份證件； (4)通知當事人到場； (5)當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權利、救濟途徑； (6)聽取當事人的陳述和申辯； (7)制作現(xiàn)場筆錄； (8)現(xiàn)場筆錄由當事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予

18、以注明； (9)當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章； (10)法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。 本條是實施行政強制措施的一般程序，也是基本程序要求，本條所列各項程序，可分為內(nèi)部程序和外部程序。 1、內(nèi)部程序。實施行政強制措施前須向行政機關負責人報告并經(jīng)批準。 2、外部程序。（1）由兩名以上執(zhí)法人員實施。這樣有利于互相約束，互相監(jiān)督。（2）出示執(zhí)法證件。了解當事人執(zhí)法身份，是當事人的應有的權利。(3)通知當事人到場。這樣是便于執(zhí)法人員向當事人說明實施行政強制措施的有關情況，同時也便于當事人進行陳述、申辯和對執(zhí)法行為進行監(jiān)督，維護自己的合法權益。但實

19、踐中經(jīng)常會出現(xiàn)聯(lián)系不到當事人或當事人不到場的情況，為保證行政強制實施的公正性，在當事人不到場的情況下，應該邀請與當事人或是案件沒有利害關系的人員到現(xiàn)場進行見證，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，督促執(zhí)法人員在沒有當事人到場的情況下也能夠公正執(zhí)法。（4）當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)已經(jīng)當事人依法享有的權利、救濟途徑。告知應該當場進行，具體形式可以在行政強制措施決定書中載明，同時也要當場向當事人宣讀，如果行政機關未依法履行告知程序就實施行政強制，則違反了程序規(guī)定，導致其行政行為違法。（5）聽取當事人的陳述和申辯。行政執(zhí)法人員向當事人告知了采取行政強制措施的有關情況后，當事人有權表明自己的意見和看法

20、，提出自己的主張和依據(jù)，陳述權和申辯權是當事人所享有的重要權利。（6）制作現(xiàn)場筆錄并在現(xiàn)場筆錄上簽名蓋章。現(xiàn)場筆錄應該包括以下內(nèi)容：實施行政強制的是由、時間、地點、當事人、實施人員、其他參加人員的到場情況；實施行政強制措施的過程和結果；當事人的陳述和申辯，或者是見證人對實施提出的意見或看法；這里要注意的是，簽名或蓋章是現(xiàn)場筆錄發(fā)生法律效力的要件之一，實踐中并不是每個人都愿意在現(xiàn)場筆錄上簽名或蓋章，行政執(zhí)法人員應當在筆錄上注明，這種情況，不影響筆錄的效力。 三、要點的把握。這里我想問大家一個問題，當事人對我們的先行登記保存措施不服，能否提起行政復議或行政訴訟？ 原來沒有明確，但現(xiàn)在我必須重點

21、強調(diào)，依據(jù)《行政強制法》第八條：公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。這意味著什么？當事人對我們的先行登記保存不服，是可以提起行政復議或是行政訴訟的。當事人既對我們的先行登記保存不服，又對我們的行政處罰決定不服的，是可以對這兩個行為一并提起行政復議和行政訴訟的。原先我們只是在詢問筆錄中提到當事人的陳述權和申辯權，現(xiàn)在先行登記保存也要求做到這一點。所以請大家一定要提高規(guī)范執(zhí)法的意識，剛才的程序規(guī)定，是行政強制法對實施行政強制措施的硬性規(guī)定，我們原有的《煙草專賣處罰程序》規(guī)定的不系統(tǒng)，現(xiàn)在一律按照《行政強制法》來，一律遵守行政強制法

22、的程序規(guī)定。實施先行登記保存行政強制措施，要記得告知當事人的權利，聽取當事人陳述申辯，要將這一內(nèi)容寫入我們的勘驗筆錄，比如：在向當事人告知法律依據(jù)，聽取當事人陳述和申辯后，經(jīng)領導同意，對涉嫌違法的卷煙先行登記保存。如果不這樣寫，我們將沒有有力證據(jù)證明我們向當事人告知了權利，聽取了當事人的陳述和申辯，當事人一旦提起行政復議和行政訴訟，我們就陷入被動。行政復議是向省煙草局提出的，大家要注意。同時違反程序行政強制法第六十一條規(guī)定：違法法定程序實施行政強制，由上級行政機關或有關部門責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。 　市煙草專賣局