中國政府投資決策科學(xué)化模式

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1、中國政府投資決策科學(xué)化模式 2005年6月,在國家審計(jì)署的一份審計(jì)報(bào)告中,查出10家中央企業(yè)涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪金額16億元,而由于決策失誤、管理不善等造成的經(jīng)濟(jì)損失卻高達(dá)145億元。而據(jù)世界銀行估計(jì),“七五〞至“九五〞期間,中國投資決策失誤造成經(jīng)濟(jì)損失約在4000億~5000億元。來自國務(wù)院開展研究中心的估算顯示,因決策失誤造成地方政府債務(wù)至少在1萬億元左右。據(jù)此,全國政協(xié)委員李利君、何小平、鐘起煌在此次兩會期間呼吁:“決策應(yīng)引入科學(xué)的論證機(jī)制,絕不能依靠個人拍腦袋〞。如何提高政府投資決策科學(xué)化程度已經(jīng)越來越引起國家政府的關(guān)注,其中關(guān)于政府投資工程的決策更是政府投資決策研究工作中的關(guān)鍵。這是因?yàn)檎?/p>

2、府投資工程事關(guān)一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會開展的全局,它是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)開展目標(biāo)的重要支撐。并且政府重大投資工程動用的資源多,牽涉到地方、部門和各種經(jīng)濟(jì)主體的不同利益,不確定性因素很多,成敗影響深遠(yuǎn)。因此,建立和完善政府投資工程決策機(jī)制對于一個國家的政治和經(jīng)濟(jì)開展具有極其重要的意義。 一、我國政府投資決策科學(xué)化的重要性 一個國家,一個社會,投資決策的正確與否,直接關(guān)系到國家的興衰和社會成員的命運(yùn)。在新中國50多年的開展歷史中,由于投資決策的失誤,我們也遭受過許多挫折,付出過極其沉重的代價。據(jù)報(bào)道,2003年我國政府投資決策失誤造成的損失達(dá)328億元。另外,還

3、有一些決策失誤,不是經(jīng)濟(jì)性的,而是社會性的。或者說即使是經(jīng)濟(jì)性的決策,其失誤所可能產(chǎn)生的后果中也有許多是社會性的。這就是說決策失誤在更多的時候不只是損失幾千萬、幾個億、甚至幾十個億的金錢,而是不可能馬上看得見的社會性的損失,比方在工程建設(shè)過程中先污染、后治理開展思路導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境惡化;政令不一、朝令夕改導(dǎo)致的政府信用缺失;過于傾向一些特殊利益群體的分配政策,使社會分配嚴(yán)重不公導(dǎo)致的民眾心理不平衡等等,直接影響了黨和政府在人民群眾心目中的形象和地位,大大地加重了人民對于政府的不信任感。在長久地樹立政府形象的過程所需要付出的代價,比起一時在賬面上損失幾個億、幾十億都還要多得多。 二、我國政府投資

4、決策科學(xué)化存在的缺乏 1.戰(zhàn)術(shù)研究多,戰(zhàn)略研究少 許多政府官員仍然習(xí)慣于“事務(wù)主義〞。在他們看來,所謂決策就是工程審批、資金分配、人事任免等等,決策視野狹窄,方案論證就事論事,缺乏宏觀性、戰(zhàn)略性的決策意識。一些行業(yè)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重,生產(chǎn)能力過剩且難以形成規(guī)模;一些地方無視長遠(yuǎn)目標(biāo)和總體規(guī)劃,導(dǎo)致某些工程建設(shè)幾年就已經(jīng)落后,如此等等,違背了科學(xué)決策的本意。造成這種狀況的另一個原因,是現(xiàn)行干部管理體制存在弊端,極易誘發(fā)干部的短期行為。 2.輔助決策機(jī)構(gòu)沒有得到有效利用 決策水平的上下,在很大程度上反映的是專家咨詢系統(tǒng)工作質(zhì)量的上下以及對該系統(tǒng)利用程度的上下。而地方政府決策主體利用專家咨詢系統(tǒng)意

5、識不強(qiáng)、發(fā)揮專家咨詢的作用不夠,根本原因就在于專家輔助決策的機(jī)制不健全,沒有將專家咨詢系統(tǒng)納入地方政府決策的制度化管理,地方政府決策是否依靠專家咨詢、發(fā)揮專家的輔助作用,完全憑決策主體個人的興趣和情感,帶有很強(qiáng)的隨意性。因此,建立和健全專家輔助決策機(jī)制,是充分發(fā)揮專家在政府決策中輔助作用的根本。 3.決策的民主化程度偏低 決策科學(xué)化首先要求民主化,沒有充分的民主,就不能廣開言路,集思廣益,就不能最大限度地發(fā)揮創(chuàng)造力。不少決策者常常犯“傾向性過于明顯〞的錯誤,需要決策的問題剛剛提出,他們似乎就主意已定,把自己的觀點(diǎn)早早托出。于是,專家智囊們尤其是那些受其管轄的研究人員們只好去做“命題作文〞,

6、或者是以論證的形式去詮釋,或者只是做一些小的修修補(bǔ)補(bǔ),領(lǐng)導(dǎo)人的意見便被披上了“科學(xué)〞的外衣。另一個常見的現(xiàn)象是決策方案論證不充分。許多時候只能是在拍板前匆匆忙忙開個座談會,事先并沒有讓與會者有足夠的時間對方案作認(rèn)真的研究,與其說是“論證〞,不如說是“通報(bào)〞,與會者的意見也就只能是意向性的了。這種決策方式,只不過是將過去的一人“拍腦袋,想當(dāng)然〞,變成集體“拍腦袋,想當(dāng)然〞。 4.決策系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)仍然不盡合理 表現(xiàn)之一是決策的專業(yè)化程度低。長期以來,政府部門既是決策的制定者,又是決策的執(zhí)行者,以同一個公務(wù)員群體、同樣的運(yùn)作方式從事這兩個環(huán)節(jié),必然影響效率的最大化。這在一定程度上導(dǎo)致了政府部門

7、內(nèi)部的職責(zé)含混,效率不高。表現(xiàn)之二是勤決策、惰執(zhí)行。廣義而言,完整的決策過程是從決策制定到?jīng)Q策執(zhí)行的往復(fù)循環(huán)。再好的決策,執(zhí)行不力,不能落實(shí),終究是紙上談兵。決策科學(xué)化的目標(biāo)提出以后,各級政府在決策環(huán)節(jié)上加大了力度,程序化和標(biāo)準(zhǔn)化水平都有明顯提高。相比之下,決策執(zhí)行環(huán)節(jié)依然如故,各方面建設(shè)和調(diào)整相對滯后,顯得力量薄弱。這就造成一種新的結(jié)構(gòu)失衡,歸根到底還是影響了決策的整體質(zhì)量。 三、推進(jìn)我國政府投資決策科學(xué)化的對策 1.引進(jìn)對投資工程后評價制度 所謂工程后評價是指對已經(jīng)完成的工程或規(guī)劃的目的、執(zhí)行過程效益、作用和影響所進(jìn)行的系統(tǒng)的、客觀的分析。通過對投資活動實(shí)踐的檢查總結(jié),確定投資預(yù)期的

8、目標(biāo)是否到達(dá)工程或規(guī)劃是否合理有效,工程的主要效益指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn),通過分析評價找出成敗的原因,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并通過及時有效的信息反應(yīng),為未來工程的決策和提高完善投資決策管理水平提出建議。同時也為被評價工程實(shí)施運(yùn)營中出現(xiàn)的問題提出改良建議,從而到達(dá)提高投資效益的目的。由于工程后評價是在工程投資完成后,通過對工程目的、執(zhí)行過程效益、作用和影響所進(jìn)行全面系統(tǒng)分析,總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),所以能使工程的決策者管理者和建設(shè)者學(xué)習(xí)到更加科學(xué)合理的方法和策略,提高決策、管理和建設(shè)水平。 2.構(gòu)建決策失誤的責(zé)任追究制度 政府決策失誤的責(zé)任追究制度可以理解為:政府在制定和執(zhí)行公共決策過程中,由于未履行好自己的

9、職責(zé)或由于錯誤決策而導(dǎo)致社會開展、經(jīng)濟(jì)開展、政治開展、文化開展、環(huán)境開展等方面的不良后果,違反了決策標(biāo)準(zhǔn),侵犯了公共利益和公民的根本權(quán)利,政府決策者必須承當(dāng)責(zé)任。決策責(zé)任追究制度重在失誤的預(yù)防而不是失誤后的處理,但是對決策失誤后的責(zé)任追究也很重要。所以決策失誤責(zé)任追究制度有兩重成效:一是起到威懾作用,防范決策失誤發(fā)生。二是起到懲罰作用,警示后來人,防止以后少犯錯誤?？傮w來講是以防為主,以罰為輔,罰是手段,防止出現(xiàn)失誤是目的,手段只是為目的效勞的工具。 3.建立“不可行性論證〞制度 溫家寶總理在視察三峽工程時,曾問負(fù)責(zé)人:“三峽工程建設(shè)誰的奉獻(xiàn)最大?〞負(fù)責(zé)人答復(fù):“奉獻(xiàn)最大的是提出‘不可行性

10、’意見的幾位中科院院士,他們提出的分析和論證意見防止了多項(xiàng)重大失誤,保證了工程的順利實(shí)施。〞據(jù)此,鐘起煌委員提出,要建立重大決策“不可行性論證〞制度。所謂“不可行性論證〞,是指針對重大的建設(shè)工程,成立專項(xiàng)調(diào)研組,從工程的“不可行性〞方面進(jìn)行分析,對可行性報(bào)告提出不可行性意見,從相反角度提供參考意見,給決策者一個兼聽那么明的時機(jī),以利于重大決策的民主化、科學(xué)化。同時,必須明確“不可行性論證〞的行為主體不是充當(dāng)反對者,而是“諫言者〞。對重大決策進(jìn)行“不可行性論證〞,領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。此外,要為“不可行性論證〞制度提供組織保證,建立健全監(jiān)督體系,建立信息的反應(yīng)制度。 4.實(shí)現(xiàn)政府投資決策程序的標(biāo)準(zhǔn)化

11、現(xiàn)階段政府決策程序大體由以下四個步驟構(gòu)成,即提交工程建議書、編制并提交可行性研究報(bào)告、辦理相關(guān)手續(xù)、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程評估。政府決策的四個步驟環(huán)環(huán)相扣,緊密銜接。從某種意義上說,按程序辦事,就是按規(guī)律辦事,沒有科學(xué)的決策程序,就難以形成科學(xué)決策。盡管簡單的、微觀的、管理性的決策,其程序分化不太明顯;但是復(fù)雜的、宏觀的、戰(zhàn)略性的重大決策,必須按照程序規(guī)那么進(jìn)行。決策程序的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化是現(xiàn)代科學(xué)決策制度的重要標(biāo)志和開展。制定決策程序制度,有利于決策的民主化、科學(xué)化,便于及時糾正重大決策的主觀性和隨意性。決策的程序制度,既要對整個過程的時序和環(huán)節(jié)作出相互銜接的制度性規(guī)定,又要對每個根本步驟作出具體的操作性規(guī)定。