政府預(yù)算理論

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1、Click to edit Master title style,Click to edit Master text styles,Second level,Third level,Fourth level,Fifth level,*,*,單擊此處編輯母版標(biāo)題樣式,單擊此處編輯母版文本樣式,第二級(jí),第三級(jí),第四級(jí),第五級(jí),第二章 政府預(yù)算理論,學(xué)習(xí)目的和要求：掌握政府預(yù)算理論的幾個(gè)主要流派，了解政府預(yù)算理論體系現(xiàn)狀及未來發(fā)展方向。,主要內(nèi)容：政府預(yù)算理論的主要流派，政府預(yù)算理論體系現(xiàn)狀及未來發(fā)展。,重點(diǎn)：政府預(yù)算理論體系現(xiàn)狀及未來發(fā)展。,難點(diǎn)：政府預(yù)算理論體系現(xiàn)狀。,第一節(jié) 政府預(yù)算理論研究視

2、角,政府預(yù)算理論研究角度通常有三種：經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)。,一、從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的研究,規(guī)范研究：如亞當(dāng)斯密的稅收和政府支出原則。到19世紀(jì)末邊際分析在預(yù)算研究中的充分運(yùn)用。,實(shí)證研究：如福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論運(yùn)用于政府預(yù)算研究等。,二、從政治學(xué)角度的研究,政治學(xué)者認(rèn)為政府預(yù)算本身就是一種政治過程。它主要考察政治制度、政治行為與預(yù)算過程與結(jié)果之間的因果關(guān)系。,第一，改革主義者的觀點(diǎn)，主張政治和預(yù)算應(yīng)當(dāng)是對(duì)立的，預(yù)算應(yīng)該主要或完全是技術(shù)性的。,第二，漸進(jìn)主義者的觀點(diǎn)，它主要考察政治制度與政治行為之間的因果關(guān)系。,將預(yù)算過程看作是在原基數(shù)上遞增的政治模型。它把政府預(yù)算看成是發(fā)生在一組日常行動(dòng)者、官

3、僚、預(yù)算官員、政府負(fù)責(zé)人和立法者之間的談判，這些成員每年開會(huì)一次并通過談判做出決定。,第三，利益集團(tuán)決定論的觀點(diǎn)，認(rèn)為利益集團(tuán)是預(yù)算過程中的支配性角色。,第四，政治過程論，該觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)算過程實(shí)際上就是一個(gè)政治過程。政府預(yù)算過程本身是預(yù)算政治的中心和重點(diǎn)。,第五，政策制定論，該觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)算中政治的中心在于政策爭(zhēng)議。包括關(guān)于預(yù)算角色的爭(zhēng)議、支出水平、稅收政策和在蕭條時(shí)期借債來維持支出的意愿都是在預(yù)算權(quán)衡中必須以這樣或那樣的方式解決的主要政策問題。,三、從管理學(xué)角度的研究,1.20世紀(jì)初的情況。20世紀(jì)初，美國(guó)的泰羅和同時(shí)代的其他人一起創(chuàng)立了“科學(xué)管理”理論，其核心問題是提高效率。,2.大蕭條至第二

4、次世界大戰(zhàn)時(shí)期。這一時(shí)期產(chǎn)生了組織理論，對(duì)預(yù)算管理產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。,3.第二次世界大戰(zhàn)以后的時(shí)期。管理學(xué)家赫伯特西蒙為財(cái)政管理理論和實(shí)踐提供了一些有價(jià)值的思想。他提出，組織是“交流”和“協(xié)調(diào)”的綜合體，管理者的職責(zé)是：（1)就組織結(jié)構(gòu)作出決策；(2)就組織內(nèi)部的工作內(nèi)容作出更廣泛的決策。,西蒙的理論從許多方面對(duì)預(yù)算理論與實(shí)踐產(chǎn)生了影響，包括：（1)數(shù)量方法的運(yùn)用；(2)重視使用計(jì)算機(jī)；(3)在決策中采用決策樹分析方法；(4)考慮期預(yù)算。,4.設(shè)計(jì)計(jì)劃（規(guī)劃）預(yù)算時(shí)期。設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度是60年代發(fā)展起來的主要預(yù)算方法。產(chǎn)生這一制度的理論淵源是多方面的，這包括：系統(tǒng)理論、經(jīng)濟(jì)理論、計(jì)劃理論和信

5、息（決策）理論。,5.新公共管理時(shí)期。從20世紀(jì)80年代以來，西方國(guó)家在行政管理方面掀起了新公共管理的改革浪潮。核心內(nèi)容有：,（1)更加關(guān)心公共服務(wù)效率。,(2)分權(quán)取代集權(quán)。,(3)靈活地選擇成本效益比更好的方法。,(4)強(qiáng)化國(guó)家核心的戰(zhàn)略能力。,以上三種不同研究角度。各有優(yōu)點(diǎn)，但也有不足：,經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究無法制定出一套實(shí)用的標(biāo)準(zhǔn)，來判斷哪些社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最適于政府預(yù)算提供；,從政治學(xué)角度研究總是難以正確描述各個(gè)時(shí)期、各個(gè)單位政治行為的差異對(duì)預(yù)算的影響；,管理學(xué)者提出的預(yù)算管理模式一般在預(yù)算實(shí)踐中總是難以實(shí)施。,第二節(jié) 多樣性的政府預(yù)算理論,一、漸進(jìn)主義理論,興起于20世紀(jì)60年代中期。,Aa

6、ron Wildavsky（1964）,的預(yù)算過程的政治學(xué)與,Richard Fernno（1965）,的預(yù)算的力量?jī)杀緯岢觥?漸進(jìn)主義預(yù)算理論的基本含義是：（1)人的智力、時(shí)間有限，而政府預(yù)算規(guī)模又太大。因此，采用增量預(yù)算較好。(2)人心思定，人們不喜歡政治角逐而力求避免之。,漸進(jìn)主義預(yù)算理論缺陷：,（1)漸進(jìn)主義是總括性的。不易看出預(yù)算的種種變化，不足以解釋復(fù)雜的預(yù)算現(xiàn)實(shí)。,(2)漸進(jìn)主義的視角過于狹窄。漸進(jìn)主義只關(guān)注預(yù)算過程、部門要求、行政審核與立法通過，而忽視了委托、收入和授權(quán)的作用，忽視了各級(jí)政府不同級(jí)別次預(yù)算的差別，以及環(huán)境因素對(duì)預(yù)算過程的影響等。,二、公共選擇預(yù)算理論,公共選擇

7、學(xué)派的理論家創(chuàng)建的兩個(gè)最重要的預(yù)算模型是，中間投票人模型和尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化模型。,（一）中間投票人模型,中間投票人模型是一個(gè)關(guān)于公共產(chǎn)品需求的模型，模型指出，在簡(jiǎn)單多數(shù)的規(guī)則之下，中間投票人的偏好決定了公共產(chǎn)品的均衡產(chǎn)出水平?？梢姡谥虚g投票人理論中，預(yù)算決策就被轉(zhuǎn)化為中間投票人的效用最大化問題。自20世紀(jì)60年代后期起，該模型就已經(jīng)被廣泛用于預(yù)測(cè)和解釋公共產(chǎn)品的需求、公共支出和預(yù)算行為中。,缺陷：（1)它沒有考慮來自制度、權(quán)利分配和醞釀過程的影響。(2)與其他模型相比，它在嚴(yán)格的特定條件下的試驗(yàn)結(jié)果不理想。(3)在對(duì)代表人、一般地方政府和州政府的財(cái)政行為建立模型時(shí)，其結(jié)果不理想。(4

8、)它產(chǎn)生了一些異常偏差，譬如有名的“粘蠅紙效應(yīng)”。(5)它沒有包含公共服務(wù)的供給方的模型。,（二）官僚預(yù)算最大化模型,尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化模型描述了政治家和官僚在預(yù)算交易中的關(guān)系。尼斯坎南有兩個(gè)基本假設(shè)：第一是官僚一直在爭(zhēng)取預(yù)算最大化。第二，官僚通常能實(shí)現(xiàn)預(yù)算最大化。,三、政策過程模型,魯賓的公共預(yù)算模型是一個(gè)將宏觀預(yù)算與微觀預(yù)算結(jié)合在一起的預(yù)算模型，它不僅研究預(yù)算行動(dòng)者，而且研究預(yù)算過程和環(huán)境對(duì)于預(yù)算決策的影響。在這個(gè)預(yù)算模型中，預(yù)算被分成收入、過程、支出、平衡和執(zhí)行這五個(gè)相互獨(dú)立而又前后相繼的決策束。該模型的特點(diǎn)是聚焦政策，因而實(shí)質(zhì)上是一個(gè)預(yù)算領(lǐng)域中的政策過程模型。但是，該模型主要是關(guān)

9、于美國(guó)各級(jí)政府預(yù)算的研究，其有效性在其他國(guó)家還未得到驗(yàn)證。此外，魯賓也沒形成關(guān)于公共預(yù)算的一些連貫的可被經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證的理論假說。這主要是因?yàn)轸斮e并沒打算建構(gòu)一種一般性的預(yù)算理論。,四、預(yù)算改革理論,“預(yù)算改革理論”，也可稱為“規(guī)范理論”。自從1930年起，建立公共預(yù)算和財(cái)政管理的最優(yōu)體系，美國(guó)公共預(yù)算開始實(shí)行了一系列的預(yù)算改革，比如績(jī)效預(yù)算、計(jì)劃一規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)、零基預(yù)算和現(xiàn)在正在進(jìn)行中的企業(yè)型預(yù)算。,預(yù)算改革理論兩個(gè)共同特點(diǎn)：一是它們都試圖將完全理性引入公共預(yù)算中，二是它們都將政治過程視為缺乏效率的，因而都試圖回避政治過程。,因?yàn)?，預(yù)算過程不可能按照完全理性來運(yùn)轉(zhuǎn)，政治過程也是不可能回避的。當(dāng)然，

10、這些預(yù)算改革的失敗也有助于我們充分了解預(yù)算的本質(zhì)和復(fù)雜性。,五、后現(xiàn)代預(yù)算,該學(xué)派學(xué)者認(rèn)為，由于預(yù)算發(fā)生于社會(huì)里，因此它可以而且應(yīng)該從各種主體的組織理論中汲取養(yǎng)分。預(yù)算的參與者在表達(dá)意義時(shí)遵循一定的習(xí)慣程序，使用語言，駕馭符號(hào)。不論目的是好是壞，他們?yōu)榱瞬倏v預(yù)算和其他權(quán)利杠桿都可以這么做。彼此間的默契使參與者可以理解相關(guān)事件和數(shù)據(jù)以便尋找行為的合理依據(jù)。特別是在人們對(duì)現(xiàn)實(shí)的既定看法遭到質(zhì)疑、財(cái)政壓力具有嚴(yán)重的不確定性時(shí)，作為集體的組織需要為采取的行動(dòng)找到新的借口和理由。最終，預(yù)算是參與者主體間共同協(xié)商、相互妥協(xié)的結(jié)果。這也許有助于解釋對(duì)公民能否有意義地參與預(yù)算的質(zhì)疑。因?yàn)?，除非公民和管理者理?/p>

11、和接受其他人賦予預(yù)算和政策的意義，否則有意義的對(duì)話就不會(huì)產(chǎn)生。,六、關(guān)于預(yù)算理論的簡(jiǎn)評(píng),上述這三個(gè)主要流派漸進(jìn)主義、公共選擇、預(yù)算改革理論都存在致命的缺陷，而制度主義研究路徑和其他新的理論探索尚處于發(fā)展的初期階段。不過，在這三個(gè)流派中，漸進(jìn)主義是最有發(fā)展空間的。公共選擇學(xué)者傾向于堅(jiān)信公共選擇模型是最好的，但實(shí)際上，中間投票人定理和尼斯坎南模型這兩個(gè)代表性的公共選擇理論模型已被證實(shí)對(duì)預(yù)算理論的進(jìn)一步發(fā)展來說意義并不是很大。而預(yù)算發(fā)展理論與公共選擇模型一樣是基于對(duì)預(yù)算者的理性假設(shè)，這同樣也是不切實(shí)際的。而且，它將政治過程看成是無效率的，試圖回避政治過程，從而不能抓住政府預(yù)算的政治性的一面。而在很大

12、程度上，預(yù)算過程中的政治性是政府預(yù)算的本質(zhì)所在。此外，預(yù)算改革理論的規(guī)范導(dǎo)向也限制了它對(duì)預(yù)算實(shí)施工業(yè)化理論的貢獻(xiàn)，與公共選擇和預(yù)算改革理論相比，漸進(jìn)主義預(yù)算理論是政府預(yù)算理論建構(gòu)的最佳突破口。首先，它建構(gòu)在對(duì)人類行為的一個(gè)現(xiàn)實(shí)主義前提的假設(shè)之下，即預(yù)算者只具備有限理性。其次，經(jīng)過30多年的理論探索，漸進(jìn)預(yù)算理論已經(jīng)建立了很多有價(jià)值的假說，并且有些假設(shè)己經(jīng)經(jīng)過不少經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的驗(yàn)證。最后，它的很多研究結(jié)論是開放性的，并已經(jīng)被制度研究方法借用。,至今尚未形成完整的政府預(yù)算理論體系原因：,理論上看，研究方法大多是肢解的：,（1)政府預(yù)算研究涉及包括公共管理學(xué)、政治學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)為等在內(nèi)的多門學(xué)科，學(xué)者

13、們?yōu)榱烁髯阅康亩鴱膯我粚W(xué)科入手進(jìn)行的研究，往往使得預(yù)算研究支離破碎；,（2)政府預(yù)算規(guī)模與公眾對(duì)政策的關(guān)注，要求學(xué)者進(jìn)行相關(guān)的研究，這樣學(xué)者研究政策問題，缺乏一個(gè)長(zhǎng)期的研究機(jī)構(gòu)與方法將不同的研究綜合起來；,(3)政府預(yù)算本身也是各自為政的，預(yù)算的不同部分有著不同的特征，對(duì)預(yù)算某一部分適用的理論未必適用于它的另一部分。,從預(yù)算實(shí)踐上看，政府預(yù)算往往是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，是各種利益交叉綜合的地帶，它是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的領(lǐng)域。,政客把預(yù)算視為一種與政治權(quán)力和政策控制相關(guān)的資源，政客影響預(yù)算分配，就能得到更多的支持；公眾重視預(yù)算，是因?yàn)樗麄兿胫烙烧l納稅和納多少稅，錢又花到哪里去了，官僚對(duì)預(yù)算也有興趣，因?yàn)樗?/p>

14、們要匡算收入，要提出支出計(jì)劃與建議，并要編制預(yù)算和管理預(yù)算。,由于政府預(yù)算在理論研究上受主觀與客觀因素的影響，在實(shí)踐上錯(cuò)綜復(fù)雜與引人關(guān)注并存，再加上原有漸進(jìn)主義理論已為世人所垢病，所以魚需新的政府預(yù)算理論體系。然而在西方，新型的政府預(yù)算理論體系仍在艱難地構(gòu)建之中。就我國(guó)的實(shí)際來看，改革開放以前政府預(yù)算是國(guó)家的基本財(cái)政計(jì)劃，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要組成部分，反映著基本的財(cái)政分配關(guān)系。此時(shí)所謂的國(guó)家預(yù)算理論體系，大體上就是指預(yù)算過程，即預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督與決算，等。改革開放后，我國(guó)的政府預(yù)算體系一直未有重大的進(jìn)展，直到近幾年改革之后才進(jìn)入一個(gè)新階段。這種狀況反映在理論上，是相關(guān)理論研究嚴(yán)重滯后

15、于改革實(shí)踐。這樣我國(guó)新型的政府預(yù)算理論體系也尚未形成。,思考題,1為什么說政府預(yù)算理論具有多樣性？體現(xiàn)在什么地方？,2.分析管理理論對(duì)預(yù)算管理實(shí)踐的影響。,3簡(jiǎn)述漸進(jìn)主義的預(yù)算理論。,4.分析公共選擇學(xué)派的預(yù)算理論。,5.闡述不同學(xué)派對(duì)預(yù)算理論的看法。,演講完畢，謝謝觀看！,內(nèi)容總結(jié),第二章 政府預(yù)算理論。第一，改革主義者的觀點(diǎn)，主張政治和預(yù)算應(yīng)當(dāng)是對(duì)立的，預(yù)算應(yīng)該主要或完全是技術(shù)性的。他提出，組織是“交流”和“協(xié)調(diào)”的綜合體，管理者的職責(zé)是：（1)就組織結(jié)構(gòu)作出決策。不易看出預(yù)算的種種變化，不足以解釋復(fù)雜的預(yù)算現(xiàn)實(shí)。公共選擇學(xué)派的理論家創(chuàng)建的兩個(gè)最重要的預(yù)算模型是，中間投票人模型和尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化模型。魯賓的公共預(yù)算模型是一個(gè)將宏觀預(yù)算與微觀預(yù)算結(jié)合在一起的預(yù)算模型，它不僅研究預(yù)算行動(dòng)者，而且研究預(yù)算過程和環(huán)境對(duì)于預(yù)算決策的影響。自從1930年起，建立公共預(yù)算和財(cái)政管理的最優(yōu)體系，美國(guó)公共預(yù)算開始實(shí)行了一系列的預(yù)算改革，比如績(jī)效預(yù)算、計(jì)劃一規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)、零基預(yù)算和現(xiàn)在正在進(jìn)行中的企業(yè)型預(yù)算。而預(yù)算發(fā)展理論與公共選擇模型一樣是基于對(duì)預(yù)算者的理性假設(shè)，這同樣也是不切實(shí)際的。而在很大程度上，預(yù)算過程中的政治性是政府預(yù)算的本質(zhì)所在,