學(xué)前教育投入與學(xué)前教育發(fā)展探析

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1、學(xué)前教育投入與學(xué)前教育發(fā)展探析 　　摘要：新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育投入經(jīng)歷了以基層單位為基礎(chǔ)的“分散性”投入到市場(chǎng)化投入再到以政府財(cái)政為主導(dǎo)投入的三個(gè)階段，每一階段的學(xué)前教育投入狀況與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制及對(duì)學(xué)前教育主要功能和屬性的認(rèn)識(shí)密切相聯(lián)。學(xué)前教育投入主體、結(jié)構(gòu)和方式在三個(gè)階段均有自己的特點(diǎn)，對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。國(guó)家應(yīng)對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行科學(xué)全面的定位，學(xué)前教育投入應(yīng)以促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展為目標(biāo)、充分發(fā)揮“政府”和“社會(huì)”的力量。 　　關(guān)鍵詞：學(xué)前教育；學(xué)前教育投入；普惠性 　　新中國(guó)成立以來(lái)不同歷史時(shí)期學(xué)前教育在國(guó)家事務(wù)中發(fā)揮著不同的作用，扮演著不一樣的社會(huì)角色

2、。與之相適應(yīng)，國(guó)家在不同的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)教育背景下，采取了相應(yīng)的投入措施，有力地促進(jìn)了學(xué)前教育的持續(xù)發(fā)展。本文中的學(xué)前教育發(fā)展是指宏觀(guān)視角下的學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。對(duì)學(xué)前教育的投入和發(fā)展?fàn)顩r可以從以下三個(gè)階段來(lái)進(jìn)行討論。 　　一、新中國(guó)初期30年的分散投入與學(xué)前教育的初步公育普惠 　　(一)新中國(guó)初期30年學(xué)前教育“托幼事業(yè)”定位 　　“托幼事業(yè)”概念來(lái)源于中共中央、國(guó)務(wù)院1979年轉(zhuǎn)發(fā)的《全國(guó)托幼工作會(huì)議紀(jì)要》文件。使用“托幼事業(yè)”這一概念是對(duì)新中國(guó)30年學(xué)前教育實(shí)踐的總結(jié)，強(qiáng)調(diào)的是學(xué)前教育機(jī)構(gòu)所承擔(dān)“雙重任務(wù)”中，解放婦女、服務(wù)群眾生產(chǎn)生活的職能處于優(yōu)先地位?！巴杏资聵I(yè)”內(nèi)涵

3、包括以下幾個(gè)方面：一是“托幼事業(yè)”機(jī)構(gòu)類(lèi)型上主要包括哺乳室、托兒所、幼兒園(班)等；二是托幼機(jī)構(gòu)在功能上“對(duì)培養(yǎng)祖國(guó)的新一代，解放婦女勞動(dòng)力，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面”都要發(fā)揮作用；三是對(duì)“托幼事業(yè)”投入上強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、工礦、企事業(yè)單位、農(nóng)村社隊(duì)等應(yīng)各盡所能，積極辦理學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，以滿(mǎn)足本單位職工群眾的托幼需求[1](P114-122)。 　　1951年政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革學(xué)制的決定》中就明確指出學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的第一階段，但是，新中國(guó)初期的國(guó)情決定當(dāng)時(shí)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)主要是承擔(dān)“托幼事業(yè)”功能，而不是作為人力資源開(kāi)發(fā)的教育功能。關(guān)于這一點(diǎn)，比較明顯地反映在20世紀(jì)80年代以前的幾個(gè)

4、重要文件中。1952年，教育部頒布的作為新中國(guó)第一個(gè)學(xué)前教育法規(guī)《幼兒園暫行規(guī)程(草案)》對(duì)幼兒園做出了“雙重任務(wù)”規(guī)定：一是教養(yǎng)幼兒；二是為母親外出參加生產(chǎn)勞動(dòng)服務(wù)。為了方便父母參加生產(chǎn)勞動(dòng)，提出“辦理寄宿制幼兒園”和“辦理季節(jié)性幼兒園”，幼兒在園時(shí)間“以8-12小時(shí)為宜”[1](P49-50)。1956年教育部等部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于托兒所、幼兒園幾個(gè)問(wèn)題的聯(lián)合通知》將學(xué)前教育事業(yè)稱(chēng)為“保教事業(yè)”，為社會(huì)服務(wù)任務(wù)更為明確，強(qiáng)調(diào)面對(duì)更多的婦女參加生產(chǎn)勞動(dòng)及社會(huì)建設(shè)工作的需要，托兒所和幼兒園必須要相應(yīng)的增加[3]。1979年的《全國(guó)托幼工作會(huì)議紀(jì)要》特別強(qiáng)調(diào)：“辦好托幼事業(yè)是黨和國(guó)家關(guān)心群眾疾苦，調(diào)

5、動(dòng)職工，動(dòng)員大干社會(huì)主義積極性的一個(gè)主要方面，是婦女徹底解放的一個(gè)必要條件，是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。”[1](P76) 　　(二)以“單位”為主體的分散投入與學(xué)前教育的初步公育普惠 　　由于學(xué)前教育被視為“托幼事業(yè)”，托兒所和幼兒園便烙上了“單位”和“地方”印跡，學(xué)前教育發(fā)展成為基層“單位”的責(zé)任。于是，這一時(shí)期逐步形成了學(xué)前教育“分散式”單位自行投入體制，即分散的、一個(gè)個(gè)具體的單位，包括機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、廠(chǎng)礦、企事業(yè)單位、城市街道、農(nóng)村社隊(duì)等投入建設(shè)本單位托幼機(jī)構(gòu)，以解除勞動(dòng)群眾后顧之憂(yōu)?？傮w上，這一時(shí)期的學(xué)前教育投入方式有四個(gè)方面：一是政府和事業(yè)單位按照所列支的人員編制

6、標(biāo)準(zhǔn)支出學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)；二是企業(yè)類(lèi)單位通過(guò)存留有關(guān)利潤(rùn)辦理托幼機(jī)構(gòu)；三是民政渠道投入辦理街區(qū)托幼機(jī)構(gòu)；四是農(nóng)村公社大隊(duì)使用集體經(jīng)費(fèi)興辦托幼機(jī)構(gòu)[2]。這種“分散式”單位投入體制是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代獨(dú)特的學(xué)前教育投入現(xiàn)象，有如下幾個(gè)方面特征：一是它適應(yīng)了新中國(guó)成立后一段時(shí)間我國(guó)社會(huì)治理的城市“單位制”“街居制”社會(huì)管理體制[3]和農(nóng)村社隊(duì)體系，學(xué)前教育被分化成“單位供給”“街區(qū)供給”及“社隊(duì)供給”三種投入體系；二是在新中國(guó)成立初期國(guó)家財(cái)力有限的情況下，通過(guò)“兩條腿走路”機(jī)制[1](P120)最大限度地促進(jìn)了托幼事業(yè)的發(fā)展；三是這種“分散式”投入有效解決了人民群眾生產(chǎn)勞動(dòng)的后顧之憂(yōu)，城鄉(xiāng)適齡幼兒基本上

7、免費(fèi)或低費(fèi)用進(jìn)入托幼機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育的初步公育普惠。 　　二、改革開(kāi)放以來(lái)30年市場(chǎng)化投入與“入園難”“入園貴”的加劇 　　(一)學(xué)前教育投入背景的改變 　　1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)確定了我國(guó)改革開(kāi)放方針，我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度由高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，學(xué)前教育投入的社會(huì)背景發(fā)生了深刻變化。 　　首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“全職能”型單位向?qū)I(yè)性事務(wù)單位轉(zhuǎn)變。在實(shí)施社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以前，我國(guó)城市管理體系中各種形式的單位對(duì)于單位中的個(gè)人來(lái)說(shuō)，它是一個(gè)“全職能”型機(jī)構(gòu)，起到一個(gè)“職工之家”的作用。單位不僅是職工一起工作勞動(dòng)的共同“家園”，它還扮演著保障

8、單位職工生活福利的角色。于是，眾多較大單位往往是一個(gè)生產(chǎn)生活教育醫(yī)療的集群。比如在部隊(duì)、高校、工礦企業(yè)等一些大型機(jī)構(gòu)，它首先是軍隊(duì)、教育、生產(chǎn)單位，同時(shí)，這些單位中還有著為職工服務(wù)的多種設(shè)施，如醫(yī)院、中小學(xué)校及托幼機(jī)構(gòu)、食堂等。這樣，任何被納入到單位的個(gè)人就可以享受包括學(xué)前教育在內(nèi)的社會(huì)福利[4]。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，在現(xiàn)代企業(yè)制度逐步確立的社會(huì)背景下，“全職能”型單位被不斷剝離了社會(huì)職能，逐步向?qū)I(yè)性單位轉(zhuǎn)化?！巴杏讬C(jī)構(gòu)”作為單位福利逐漸被剝離而轉(zhuǎn)移給社會(huì)，至2002年國(guó)務(wù)院第二批中央企業(yè)脫離社會(huì)職能試點(diǎn)工作開(kāi)始時(shí)，“單位制”學(xué)前教育式微。 　　其次，作為農(nóng)村學(xué)前

9、教育集體投資主體的人民公社和大隊(duì)生產(chǎn)隊(duì)解體。1983年1月，中共中央頒布《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制明確下來(lái)。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，規(guī)定農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，政社相應(yīng)分開(kāi)。至此，農(nóng)村社隊(duì)撤銷(xiāo)，社隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)作為投入農(nóng)村托幼機(jī)構(gòu)主體不復(fù)存在[5](P91-93)。 　　再次，“專(zhuān)業(yè)主義”的學(xué)前教育職能不斷強(qiáng)化。十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)標(biāo)志著國(guó)家工作中心的轉(zhuǎn)移。在“向科學(xué)進(jìn)軍”背景下，國(guó)家對(duì)學(xué)前教育中心任務(wù)做出了調(diào)整，即新中國(guó)成立后30余年學(xué)前教育為父母生產(chǎn)勞動(dòng)服務(wù)的中心任務(wù)，逐步調(diào)整為實(shí)施科學(xué)早期教育。具體表現(xiàn)有以下幾個(gè)

10、方面：一是1979年以后的政府主要文件中，將學(xué)前教育稱(chēng)為“幼兒教育”事業(yè)，“早期教育”取向凸顯；二是規(guī)范學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、改革幼兒園課程、提高教師專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)等成為這一時(shí)期的政策要點(diǎn)；三是強(qiáng)化了教育部門(mén)在學(xué)前教育事業(yè)中的管理地位，國(guó)務(wù)院在1986年轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家教委頒布的《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請(qǐng)示》強(qiáng)調(diào)教育部門(mén)在學(xué)前教育發(fā)展中管理責(zé)任，標(biāo)志著學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的早期教育職能進(jìn)一步強(qiáng)化。 　　(二)市場(chǎng)化投入與“入園難”“入園貴”加劇 　　1979年由教育部、衛(wèi)生部等五個(gè)部門(mén)召開(kāi)的全國(guó)托幼工作會(huì)議開(kāi)始重視民辦學(xué)前教育問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)要對(duì)城鎮(zhèn)民辦園加以扶持，適當(dāng)發(fā)展[1](P120)。這表明，

11、在單位提供托幼服務(wù)的同時(shí)，學(xué)前教育社會(huì)投入已經(jīng)納入到了國(guó)家政策視野。隨著城市街道、農(nóng)村社隊(duì)經(jīng)濟(jì)體的瓦解和現(xiàn)代企業(yè)制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)，改革開(kāi)放后市場(chǎng)化為主的學(xué)前教育投入體制形成。 　　市場(chǎng)化為主的學(xué)前教育投入體制表現(xiàn)出以下幾個(gè)方面特征： 　　一是學(xué)前教育投入主體由“老三方”轉(zhuǎn)變成“新三方”，即原有“單位”“街區(qū)”和“社隊(duì)”學(xué)前教育投入的“三駕馬車(chē)”轉(zhuǎn)變成社會(huì)資本投入、家庭投入、財(cái)政投入的“新三方”，從投入總量看，社會(huì)資本投入、家庭投入逐漸成為主要投入方，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府財(cái)政對(duì)學(xué)前教育的投入。 　　二是財(cái)政投入方式由分散的普遍性質(zhì)投入演變成特權(quán)性質(zhì)的“傾斜性投入”[6]。改革開(kāi)放前

12、學(xué)前教育“單位供給”“街區(qū)供給”“社隊(duì)供給”的三種投入類(lèi)型事實(shí)上均屬于財(cái)政性投入，投入范圍涉及當(dāng)時(shí)各類(lèi)型托幼機(jī)構(gòu)，受益面是城鄉(xiāng)所有兒童。而改革開(kāi)放后30年間財(cái)政性學(xué)前教育投入悄然發(fā)生了變化，其主要投向政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和教育部門(mén)所辦“公辦園”。由于這些公辦園招收對(duì)象主要限定為本單位職工孩子，從而使這種“傾斜性投入”把“公辦園”演變成了特權(quán)性質(zhì)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。 　　三是催生出新的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)類(lèi)型和層次。市場(chǎng)化為主的學(xué)前教育投入所催生的學(xué)前教育類(lèi)型包括國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制幼兒園、民辦幼兒園和農(nóng)村學(xué)前班。同時(shí)在市場(chǎng)投入和政府管理雙重機(jī)制下，出現(xiàn)了不同層次的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。首先是公辦性質(zhì)的政府機(jī)關(guān)、各級(jí)教

13、育部門(mén)辦理的幼兒園及事業(yè)單位附設(shè)幼兒園，這類(lèi)幼兒園是各級(jí)財(cái)政“傾斜性投入”對(duì)象，有著良好的師資和悠久辦園經(jīng)驗(yàn)，在評(píng)級(jí)中絕大多數(shù)被評(píng)定為示范性?xún)?yōu)質(zhì)幼兒園，但在招收對(duì)象、收取費(fèi)用上卻“內(nèi)外有別”，缺乏社會(huì)公正。其次是一些開(kāi)辦時(shí)間早、資本雄厚、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的民辦園，這類(lèi)幼兒園逐步發(fā)展為品牌性民辦園，其辦園條件、保教質(zhì)量較好，在不斷發(fā)展中往往形成連鎖園，有的發(fā)展成“貴族”園，收費(fèi)走向高端；再一類(lèi)是簡(jiǎn)易民辦幼兒園，其辦園條件一般，師資力量薄弱，保教質(zhì)量不同程度的存在問(wèn)題，偶爾還有虐童事件的報(bào)道，收費(fèi)能為一般群眾所接受；另外，在城鄉(xiāng)均有一定數(shù)量的“黑園”存在，它們條件簡(jiǎn)陋、辦園沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，多屬于托管性質(zhì)

14、，這類(lèi)幼兒園的出現(xiàn)為一些處境不利的家庭提供了便利，但安全隱患大。農(nóng)村則大多通過(guò)小學(xué)辦理學(xué)前班對(duì)幼兒實(shí)施學(xué)前一年的教育，但小學(xué)化問(wèn)題嚴(yán)重。 　　市場(chǎng)化為主學(xué)前教育投入體制帶來(lái)的最大問(wèn)題是“入園難”“入園貴”。在城市，由于公辦學(xué)前教育資源短缺，一些家長(zhǎng)不得不選擇高價(jià)民辦園；而在農(nóng)村，學(xué)前教育發(fā)展緩慢，很多適齡兒童難以享受學(xué)前教育?！叭雸@難”“入園貴”狀況在20世紀(jì)90年代就開(kāi)始表現(xiàn)出來(lái)，至新世紀(jì)之初已非常突出，引起了人民群眾的不滿(mǎn)和社會(huì)的廣泛關(guān)注。2010年上半年《人民日?qǐng)?bào)》等報(bào)刊及一些網(wǎng)站紛紛報(bào)道了“公辦園少、民辦園貴、黑戶(hù)園亂”的學(xué)前教育公共服務(wù)水平嚴(yán)重不足的問(wèn)題[7]。其主要原因是學(xué)前

15、教育財(cái)政投入的嚴(yán)重不足。以1997年、2001年、2005年及2009年為例，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投資相對(duì)教育總投資的占比分別為1.35%、1.30%、1.24%、1.48%，遠(yuǎn)低于世界平均水平，相較于小學(xué)同期占比25%-30%來(lái)看，差距竟然達(dá)到了近20倍。財(cái)政投入過(guò)低致使公辦園長(zhǎng)期沒(méi)有發(fā)展，而民辦園的運(yùn)轉(zhuǎn)依靠收取幼兒園保教費(fèi)、贊助費(fèi)等，大大加重了幼兒家庭的負(fù)擔(dān)。另外，學(xué)前教育發(fā)展資金的總體短缺使得幼兒園教育教學(xué)設(shè)施、教師培養(yǎng)培訓(xùn)等方面投入不足，保教質(zhì)量備受詬病。人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的渴望無(wú)法得到滿(mǎn)足。 　　三、近10年財(cái)政投入加大與學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展 　　(一)學(xué)前教育的公

16、益性認(rèn)定與投資格局的根本變化 　　面對(duì)學(xué)前教育市場(chǎng)化帶來(lái)的愈演愈烈“入園難”“入園貴”問(wèn)題，國(guó)務(wù)院于2010年發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》，對(duì)學(xué)前教育屬性進(jìn)行了“重要的社會(huì)公益事業(yè)”和“重大民生工程”的界定，指出發(fā)展學(xué)前教育必須堅(jiān)持“公益性和普惠性”，要求“落實(shí)政府責(zé)任”。在這一原則指引下，學(xué)前教育的投資格局發(fā)生了根本變化。 　　一是對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入明顯加大。首先是財(cái)政投入總量快速增加，2015年各級(jí)政府的學(xué)前教育財(cái)政投入達(dá)到1132.87億元，比2009年增加了6.81倍；2009年至2015年學(xué)前教育財(cái)政累計(jì)投入4503億元，年均增幅38.43%，明顯高于其他各

17、級(jí)教育年均增幅；其次是政府財(cái)政投入在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入的比例大幅提高，2015年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入為2366億元，其中49%來(lái)自財(cái)政投入；再次是財(cái)政投入有效帶動(dòng)社會(huì)資本，從而使學(xué)前教育投入總量擴(kuò)大。2009年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入為244.79億元，2018年為3672億元，比2009年增加了15倍。 　　二是財(cái)政投入體現(xiàn)出全面性。其一是中央投入帶動(dòng)地方投入。2011年至2013年的第一個(gè)三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施期間，中央財(cái)政投入500億元支持中西部農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育等，并有效帶動(dòng)地方各級(jí)財(cái)政投入1600億元[8]。其二是地方財(cái)政通過(guò)保證機(jī)構(gòu)用地、減免稅費(fèi)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種方式對(duì)

18、民辦幼兒園進(jìn)行投入，有效地引導(dǎo)了其提供普惠性服務(wù)。其三是政府財(cái)政主導(dǎo)建立學(xué)前教育資助制度。2011年教育部會(huì)同財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見(jiàn)》后，各省市區(qū)均相應(yīng)制定了學(xué)前教育資助制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年至2018年全國(guó)共計(jì)資助在園幼兒3850.49人，資助金額總計(jì)428.8億元。其中，各級(jí)政府資助幼兒人數(shù)占資助總?cè)藬?shù)的94%，各級(jí)政府資助金額占資助總金額的96%①。從以上數(shù)據(jù)可見(jiàn)，政府財(cái)政對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童等“三類(lèi)幼兒”進(jìn)行了大力資助，力圖使弱勢(shì)兒童能夠享受學(xué)前教育，從底線(xiàn)上保障學(xué)前教育普及普惠。 　　(二)財(cái)政力量推進(jìn)了學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展 　　首先

19、，“入園難”“入園貴”的學(xué)前教育病態(tài)局面得到了有力地扭轉(zhuǎn)?！罢鲗?dǎo)”“加大各級(jí)財(cái)政投入”是2010年以來(lái)國(guó)家治理學(xué)前教育“入園難”“入園貴”問(wèn)題的因應(yīng)之策。2010年以來(lái)，經(jīng)過(guò)以各級(jí)財(cái)政投入為基礎(chǔ)連續(xù)兩期的“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，“入園難”“入園貴”問(wèn)題得到了有力地扭轉(zhuǎn)，學(xué)前教育發(fā)展生態(tài)不斷向好。2010年至2018年，全國(guó)幼兒園數(shù)量、在園幼兒數(shù)量持續(xù)大幅增長(zhǎng)。2018年，全國(guó)共有幼兒園26.67萬(wàn)所，比2010年增加了11.63萬(wàn)所，增長(zhǎng)77.33%；在園幼兒4656.42萬(wàn)人，比2010增加了1679.75萬(wàn)人，增長(zhǎng)56.43%；2018年我國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到81.7%，學(xué)前

20、教育邁入后普及時(shí)代[9]。 　　其次，學(xué)前教育步入普惠均衡優(yōu)質(zhì)的健康發(fā)展軌道。學(xué)前教育“健康發(fā)展”是對(duì)學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展模式的思考，是針對(duì)“入園難”“入園貴”問(wèn)題逐步形成的一個(gè)概念[10]。黨的十九大報(bào)告中提出的“幼有所育”“辦好學(xué)前教育”是學(xué)前教育“健康發(fā)展”的目標(biāo)；建設(shè)“廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量”的公共服務(wù)體系是學(xué)前教育“健康發(fā)展”的基本內(nèi)容；普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)是學(xué)前教育“健康發(fā)展”的主要指標(biāo)?？梢哉f(shuō)，2010年以來(lái)，隨著“政府主導(dǎo)”和“各級(jí)財(cái)政投入的加大”，學(xué)前教育已步入健康發(fā)展軌道，學(xué)前教育在發(fā)展中努力回應(yīng)了廣大人民群眾對(duì)學(xué)前教育的熱切期盼。 　　第一，普惠性學(xué)前教育資源不

21、斷擴(kuò)大。普惠性學(xué)前教育資源主要包括公辦園和普惠性民辦園。發(fā)展普惠性學(xué)前教育在于大力提供普惠性學(xué)前教育資源[11]。2018年我國(guó)公辦園10.09萬(wàn)所，比2010年增加了5.28萬(wàn)所，增長(zhǎng)109.77%，在園幼兒2639.78萬(wàn)人，比2010年增加了1061.98萬(wàn)人，增長(zhǎng)67.31%。2018年公辦園占幼兒園比例達(dá)到37.84%，公辦園在園幼兒占比為43.31%。同時(shí)，全國(guó)各地普惠性民辦幼兒園建設(shè)加快，普惠性學(xué)前教育資源總體攀升。如從公開(kāi)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，河北省2016年普惠性幼兒園占幼兒園總數(shù)比例為58.04%，遼寧省達(dá)到65%②，其他省份普惠性學(xué)前教育資源亦大幅提升。第二，補(bǔ)短板力度加強(qiáng)，

22、學(xué)前教育發(fā)展走向均衡。一方面是農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展出現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，2011年至2016年通過(guò)連續(xù)二期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施，農(nóng)村學(xué)前教育快速發(fā)展。2010年，全國(guó)農(nóng)村幼兒園為71588所，到2017年達(dá)到90182所，8年間增幅26%，另外，農(nóng)村幼兒園辦園條件、教師的專(zhuān)業(yè)化狀況均得到了很大改善。另一方面是全國(guó)學(xué)前教育區(qū)域差異縮小。發(fā)達(dá)地區(qū)以北京、浙江為例，2017年幼兒三年毛入園率分別為95%和97.6%，中西部地區(qū)的河南、安徽、甘肅、內(nèi)蒙古的幼兒三年毛入園率分別為86.45%、89.06%、90%、94.12%，差距已不明顯；再?gòu)?018年專(zhuān)科以上教師人數(shù)比例看，北京、浙江分別為93.9

23、%和95.7%，河南、安徽、甘肅、內(nèi)蒙古則分別為74.9%、88.0%、89.6%、90.7%，其差距也在不斷縮小①。第三，辦園條件改善，保教質(zhì)量提升明顯。從全國(guó)幼兒園師幼比看，2010年為1∶16.1，2018年則上升為1∶9.7，教師隊(duì)伍力量擴(kuò)大；另外，幼兒園的教學(xué)用房、圖書(shū)、戶(hù)外活動(dòng)場(chǎng)地、及教師的專(zhuān)業(yè)化情況等辦園條件也大為改善。辦園條件改善使近年來(lái)保教質(zhì)量提升明顯，幼兒園的聲譽(yù)、家長(zhǎng)及各級(jí)管理機(jī)構(gòu)滿(mǎn)意度提高，教師工作效能感增強(qiáng)。 　　四、啟示 　　新中國(guó)成立以來(lái)學(xué)前教育的投入與國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制及對(duì)學(xué)前教育功能的認(rèn)識(shí)是密切相關(guān)的。新中國(guó)初期30年，基于國(guó)家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及“全職能”型單

24、位體制，以基層單位為基礎(chǔ)的“分散性”投入成為當(dāng)時(shí)學(xué)前教育的基本投入方式。在這種投入方式下，一是國(guó)家把學(xué)前教育發(fā)展的財(cái)權(quán)和財(cái)力下放到作為政府“代理人”的單位，這樣，各種不同性質(zhì)的單位實(shí)際上成為學(xué)前教育的投資主體；二是人民群眾工作和生活的“單位”包攬了學(xué)前教育的權(quán)責(zé)，民間資本較少進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域的空間，生活在“單位”體制下的家庭是這種投入方式下的福利享受者。由于改革開(kāi)放前的中國(guó)社會(huì)是由不同形式、不同性質(zhì)的大大小小的單位所構(gòu)成，以單位為基礎(chǔ)的“分散性”投入實(shí)現(xiàn)了那個(gè)時(shí)代條件所允許的學(xué)前教育公育普惠。 　　改革開(kāi)放以來(lái)的30年，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和農(nóng)村社隊(duì)的解體以及“全職能”型單位逐步向

25、專(zhuān)業(yè)性單位轉(zhuǎn)化，學(xué)前教育的市場(chǎng)化投入走入前臺(tái)，成為推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的主要力量，政府的責(zé)任與投入限于“骨干和示范”③。在這種投入體制下，“入園難”“入園貴”愈演愈烈：一是學(xué)前教育發(fā)展出現(xiàn)滑坡，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域間學(xué)前教育差距拉大；二是家庭的學(xué)前教育負(fù)擔(dān)加重，“上幼兒園比讀大學(xué)還貴”成為普遍現(xiàn)象；三是大部分民辦園和農(nóng)村園辦園條件差，師資隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化欠缺，幼兒園保教質(zhì)量低，教師待遇亟待改善。 　　2010年以來(lái)，黨和政府對(duì)“入園難”“入園貴”問(wèn)題進(jìn)行了有力回應(yīng)。政府主導(dǎo)發(fā)展學(xué)前教育成為這一階段的主旋律。在學(xué)前教育投入上，通過(guò)三期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施加大了各級(jí)財(cái)政投入，使學(xué)前教育在近10

26、年里得到了前所未有的發(fā)展，“入園難”“入園貴”問(wèn)題得到了基本解決，在普及普惠均衡安全優(yōu)質(zhì)等方面取得了新中國(guó)70年來(lái)最大的成就，學(xué)前教育發(fā)展邁入新時(shí)代。 　　綜合新中國(guó)70年學(xué)前教育的投入與學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，留給我們的啟示有： 　　一是對(duì)學(xué)前教育應(yīng)作好科學(xué)全面的定位。從世界范圍看，社會(huì)性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)誕生于大工業(yè)生產(chǎn)的背景之下，因而，其天然就具有為家庭服務(wù)、通過(guò)早期教育為幼兒未來(lái)發(fā)展奠定基礎(chǔ)、促使幼兒在一個(gè)年齡相仿的集體中形成良好人格和積極的社會(huì)行為等多種功能。從社會(huì)學(xué)角度看，過(guò)分強(qiáng)調(diào)某部分的職能而忽視其他方面，則不利于學(xué)前教育的健康發(fā)展。如新中國(guó)成立之后的30年間主要強(qiáng)調(diào)的是學(xué)前教育

27、為家庭服務(wù)，雖然一定程度上實(shí)現(xiàn)了公育普惠，但幼兒園教師隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化水平長(zhǎng)期沒(méi)有提升，保教質(zhì)量徘徊不前。而改革開(kāi)放后一段時(shí)間強(qiáng)調(diào)了學(xué)前教育的“專(zhuān)業(yè)主義”，但忽視了學(xué)前教育的公平性和公益性。其結(jié)果一方面雖然學(xué)前教育的規(guī)范化、科學(xué)性得到了加強(qiáng)，但另一方面學(xué)前教育區(qū)域差異不斷拉大，學(xué)前教育不公平現(xiàn)象凸顯，“入園難”“入園貴”加劇。 　　二是充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)的“兩條腿”作用，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)責(zé)任。“兩條腿走路”是新中國(guó)70年發(fā)展學(xué)前教育的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，同時(shí)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，需要發(fā)揮“政府”和“社會(huì)”兩方面的力量。在發(fā)揮“兩條腿”作用中，政府始終應(yīng)承擔(dān)學(xué)前教育發(fā)展的主

28、導(dǎo)責(zé)任，通過(guò)政府的引導(dǎo)和應(yīng)有的財(cái)力投入，以保證學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)健康發(fā)展方向。2010年以來(lái)，正是因?yàn)樵趯W(xué)前教育治理上落實(shí)了政府責(zé)任、加大了各級(jí)財(cái)政投入，學(xué)前教育發(fā)展取得了巨大的成就。 　　三是應(yīng)始終把學(xué)前教育健康發(fā)展作為學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)。要以人民為中心，使全體適齡幼兒，特別是處境不利幼兒能接受最基本的學(xué)前教育；要樹(shù)立全面的健康發(fā)展觀(guān)，在普及普惠的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)學(xué)前教育的均衡優(yōu)質(zhì)工程；還要加強(qiáng)學(xué)前教師隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)加大政府財(cái)政投入努力提升幼兒園教師待遇，使幼兒教師逐步成為令人羨慕、受人尊敬有較高專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)的社會(huì)職業(yè)。