公共財政框架下的預算管理制度改革與發(fā)展

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1、,公共財政框架下預算管理制度的 改革與發(fā)展 理念更新、實踐演進與路徑選擇 江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院 程嵐,市場經(jīng)濟條件下的公共財政及其預算管理 財政與預算管理的理念更新 我國預算管理的改革與進展 實踐演進 進一步推進我國預算管理改革 路徑選擇,一、市場經(jīng)濟條件下的公共財政及其預算管理 財政與預算管理的理念更新 什么是公共財政?如何理解它和預算管理的關系 公共財政框架下加強預算管理的必要性及其目標,（一）對公共財政的內(nèi)涵、特征的理解 學術界對于公共財政內(nèi)涵達成的基本共識： 一是：公共財政是同市場經(jīng)濟相適應的 二是：公共財政的執(zhí)行主體是政府 三是：公共財政的活動目的是滿足公共需求 四是：公共

2、財政涉足的是市場失靈的領域 公共財政是市場經(jīng)濟下的政府通過收支活動，配置一部分社會資源以提供公共品滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動。（摘自財政部領導干部財政知識讀本）,公共財政的特征 1、公共性：以解決市場失效為基準，提供公共品，滿足公共需要 2、公平性：一視同仁，為社會成員和市場主體提供平等的財政條件 3、公益性：追求公益目標，一般不直接從事市場活動和追逐利潤 4、法治性：以法制為基礎，以法管理以法分配 公共財政是一個政府和財政職能調(diào)整的基本思路和導向。,（二）政府預算管理與公共財政的關系 政府預算是公共財政的運行機制或基本制度框架。 現(xiàn)代政府預算制度就是公共財政存在的具體表現(xiàn)形式和載體，只有建立

3、起了現(xiàn)代政府預算制度才有可能建立真正的公共財政 。 通過預算管理，建立政府預算制度最終在代議機關與政府間建立起了一種財政分權格局，使得市場可以對政府及其活動進行規(guī)范和約束，從而成為真正的“公共財政”。,市場通過預算約束政府的路徑： (1)收入約束。政府只能根據(jù)代議機關通過的稅收法令征稅，使得政府的收入活動不能超越市場的根本約束與限制； (2)支出約束。代議機關以法律的形式確立政府的支出預算，實現(xiàn)市場對政府行為的規(guī)定和約束； (3)調(diào)整的約束。政府在預算執(zhí)行過程中如要調(diào)整業(yè)經(jīng)批準的政府預算，則需經(jīng)過代議機關同意才可以變更； (4)執(zhí)行的約束。政府預算執(zhí)行過程中代議機關可對預算執(zhí)行情況進行檢查和監(jiān)

4、督； (5)事后的約束。代議機關還可對政府決算進行審議。,公共財政框架下預算管理的根本點 使得市場通過代議機關掌握政府及其財政行為的根本決定權和監(jiān)督權，進而將政府財政的根本權限轉移到了社會大眾手中，以實現(xiàn)財政的公共性目標。,（三）公共財政框架下預算管理改革的目標 強化預算管理功能。分配計劃-政府收支的基本依據(jù)；監(jiān)督途徑-立法機構及全民監(jiān)督、審議政府收支和政府活動；調(diào)控手段-控制政府部門支出規(guī)模。 全面貫徹現(xiàn)代政府預算管理原則，即公開性；完整性；可靠性；年度性；統(tǒng)一性。 以市場為預算管理改革的價值取向，努力提高財政效率。 促進財政的公共化進程，最大限度地保障社會公眾的公共需求。,資料鏈接：深圳公

5、民的“公共預算之旅” 【南方周末】本文網(wǎng)址： 2008-11-05 吳君亮、李德濤和萬宇涵-一位資產(chǎn)管理公司的CEO、兩位財務分析人員，懷著“天真”的理想，從2006年起，在深圳開始了“不務正業(yè)”的公共預算之旅。他們向十幾個中央部委、十幾個地方政府提出了查看預算案的申請。一次次的失望之后，2008年5月27日，他們終于看到了深圳市政府的2008年度部門預算草案；10月27日，衛(wèi)生部向他們公布了一份接近完備的本級部門預算。在新中國的歷史上，這兩次回應都是第一次。 48歲的吳君亮是深圳君亮資產(chǎn)管理公司的CEO。1980年代赴美留學，拿到了休斯敦大學政府管理學碩士。此后，在美國一呆就是近20年。身在

6、美國的吳君亮一直密切關注著國內(nèi)于1998年啟動的公共財政改革，后來，由于自己公司的投資顧問業(yè)務與中國聯(lián)系越來越多，同時為了近距離地觀察中國的預算改革，2005年底，他干脆把公司搬到了深圳。 2006年，吳君亮出資創(chuàng)辦公益性的“中國預算網(wǎng)”（ 隨著這群“公共預算觀察志愿者”更多地為社會所了解，越來越多的志愿者正加入他們的團隊，吳君亮本人也被南方人物周刊評選為2008年度“魅力50人”及南風窗雜志的“年度公益人物”。,資料鏈接：政協(xié)委員蔣洪-呼吁財政信息公開是每天都要做的事情 人物素描 他是在上海市人代會上， 第一個舉手反對預算報告的 那個人；他是多年來一直為 預算公開奔走呼號的那個人； 他是預算

7、未做到全面公開， 就不停止呼吁的那個人 他就是全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學教授蔣洪。從47歲當選上海市人大代表,到今年連任第十二屆全國政協(xié)委員， “陽光財政”他“說”了整整15年。他為“陽光財政”和“預算公開”提交了近20件提案和大會發(fā)言。,2008年大會發(fā)言，陽光財政，我盼得頭發(fā)已白了 2009年發(fā)布中國省級財政透明度評估報告 將我國大陸31個省、直轄市、自治區(qū)的財政透明度列了一個排行榜,為21.71分(100分為滿分) 2010年提案 切實采取措施，將陽光財政落到實處 繼續(xù)對31個省級財政用同樣的方式和評分標準做了評估，結果令人失望,今年為21.87分，僅進步了0.16分.提案提出，實現(xiàn)財政

8、透明應該有時間表。 國有資產(chǎn)更需透明運作 這個提案是陽光財政的延伸，是關于國有資產(chǎn)特別是經(jīng)營性資產(chǎn)的透明運作這一塊建議，建立國有資產(chǎn)的報告制度,國有企業(yè)的利潤應當全民分紅.,2012年提案 預算公開不應回避經(jīng)濟分類信息 預算公開應該以單位財務系統(tǒng)的信息為基礎，按照工資、福利、獎金、辦公經(jīng)費、接待費等門類進行公開。 人大立法過程須透明化 要通過廣泛征求意見，并將立法過程中的不同意見充分展現(xiàn)出來，讓公眾了解有哪些不同的看法，在比較和鑒別中考慮該制定怎樣的規(guī)則。,二、我國預算管理的改革與進展 實踐演進 我國預算管理改革經(jīng)歷了怎樣的漸進過程？取得了哪些階段性成效？ 預算管理改革過程中主要存在哪些問題？

9、,按照“建設適應市場經(jīng)濟形勢的公共財政框架”的要求，中國自20世紀90年代末開始大規(guī)模政府預算制度改革，即全面的預算管理改革。 預算編制管理改革 預算執(zhí)行管理改革 預算外資金“收支兩條線”管理改革 政府預算收支分類改革,關于預算編制管理改革 部門預算改革 -改變傳統(tǒng)功能預算，實現(xiàn)一個部門一本預算 1999年9月下旬，財政部正式要求中央各大部委編制部門預算，由此拉開部門預算改革序幕。2000年，中央所有一級預算單位試編部門，教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部及勞動與社會保障部提交全國人大審議。2001年提交的部門達26個。目前已在中央和地方全面推廣。 四大突破：形式突破；內(nèi)涵突破；時間突破；監(jiān)管突破,零基預

10、算改革 - 緩解財政壓力，加強預算控制 從1993年開始，中國的一些地方政府開始試驗零基預算，如海南、湖北、安徽等 ；2000年后隨著地方一級開展的部門預算改革進入全面實施階段。 動機與目標： 解決在財力緊張情況下進行資金分配所面臨的各種沖突和問題； 重新審查長期實行的“基數(shù)加增長”模式所形成的不合理“基數(shù)”； 加強財政部門對各個部門的預算控制。,績效預算改革 -改變投入預算，提高財政效率 我國從2002年開始關注并尋求如何實現(xiàn)績效預算，它被廣泛認為是我國預算管理改革的一個方向、一種目標模式。 發(fā)展的階段： 1998年開始建立投資評審體系，成為推行績效預算的切入點，是一個開端。 2002年地方

11、省市試點階段。開始對財政支出（涉及衛(wèi)生、轉移支付、社保資金的一般預算支出、項目支出）績效進行評價。廣東、湖南、江蘇、浙江等地甚至成立專職機構。,2005年后規(guī)范實施突破階段。財政部制定中央部門預算支出績效考評管理辦法。其突破：一是對部門績效評價；二是進行綜合評價；三是要求有專門的評價主體，確定組織管理體系。 2011年財政部頒布財政部關于推進預算績效管理的指導意見（財預2011416號）推進預算績效管理，要求將績效理念融入預算管理全過程，使之與預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督一起成為預算管理的有機組成部分，逐步建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的

12、預算績效管理機制。,關于預算執(zhí)行管理改革 政府采購制度改革 -推進公共支出管理的制度化、程序化、法制化 我國政府采購制度從1996年開始試點，2000年已在全國鋪開。2002年頒布中華人民共和國政府采購法，成為中國公共預算管理改革催生的第一部立法。經(jīng)過10多年的發(fā)展，實現(xiàn)了從制度探索、全面推行試點到法制化管理的三個階段的歷史性跨越，取得了很大成績，由初創(chuàng)階段邁入全面發(fā)展時期。全國政府采購規(guī)模從1998年的31億元達到了2007年的4660.9億元，年均增長11%，累計節(jié)約財政資金2127.13億元。 主要成效 ：節(jié)約財政資金；強化政府的宏觀調(diào)控功能；活躍市場經(jīng)濟，促進公平競爭；推進反腐創(chuàng)廉,國

13、庫集中收付制度改革 -建立單一帳戶，規(guī)范收支繳撥程序 2001年國務院批準財政國庫管理制度改革方案時要求在2001年至2005年期間全面推行財政國庫管理制度改革。按照這一要求，中央和地方著力推進國庫集中收付制度改革，中央部門于2001年月開始實施改革，2006年4月，國庫集中支付改革已擴大到全部中央部門。2005年底，全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市全部實行改革。 主要目標： 實現(xiàn)財政收支和現(xiàn)金余額的集中化管理 提高預算的全面性 提高預算的硬性約束,關于預算外資金管理改革 -“收支兩條線” 2001年，國務院辦公廳轉發(fā)財政部關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見。 “收支兩條線

14、”的基本要求： 將各部門的預算外收入全部納入財政專戶管理，有條件的納入預算管理，任何部門不得“坐收”、“坐支”。 部門預算要全面反映部門和所屬單位預算內(nèi)外資金的收支情況，提高各部門支出的透明度。 根據(jù)新情況，修訂、完善有關法規(guī)和規(guī)章制度，使“收支兩條線”法制化、制度化、規(guī)范化。,實踐結果： 截止2004年，政府性基金全部納入預算管理；中央批準的行政性收費已全部納入預算管理；事業(yè)性收費項目約90%納入了預算管理。 非稅收收入成為預算外資金管理制度的新重點。 2004年財政部頒布關于加強政府非稅收入管理的通知，首次明確提出政府非稅收入的概念，即指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業(yè)單位、代行政府

15、職能的社會團體及其其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。,政府非稅收入管理范圍：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。 管理要求：政府非稅收入分步納入財政預算，實行“收支兩條線”；要編制綜合財政預算，統(tǒng)籌安排政府的稅收和非稅收入。

16、進步與局限：將那些既不納入預算內(nèi)又不納入預算外的財政性資金管理起來；但非稅收入概念與預算內(nèi)收入有交叉。,2010年中旬財政部下發(fā)關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知，決定從2011年1月1日起，把按預算外資金管理的收入（不含教育收費），全部納入預算管理。 修改中的預算法也將在立法層面為這一改革保駕護航。 2011年11月16日，國務院常務會議已討論并原則通過預算法修正案（草案）。12月底的十一屆人大第二十四次會議上，對自1994年起施行17年的預算法進行了第一次修正。其中確定的原則就是實現(xiàn)預算的完整性、公開、透明，全部財政收支納入是實現(xiàn)完整性的重要一步。 長達60年的“預算外資金”，

17、或在2012年成為歷史。,資料鏈接：預算外資金轉預算內(nèi)時間表 2000年開啟的部門預算改革，就是要把預算內(nèi)外資金都納入部門預算管理2003年財政部將30個部門的118項收費納入預算管理2004年起又將26個部門的76項收費納入預算管理2007年起將土地出讓收入納入預算管理2008年起將彩票公益金納入預算管理2009年政府性基金預算首次向全國人大提交審議2010年國有資本經(jīng)營預算首次向全國人大提交審議；社會保險基金預算開始啟動試編 2011年中央一級以及部分省級財政實現(xiàn)預算外資金全部納入預算 2012年預算外資金全部納入預算管理,關于政府收支分類改革 2007年開始的政府收支分類改革是一項涉及到

18、整個政府預算的編制和執(zhí)行以及預算單位會計核算全過程的基礎性改革。 改革的內(nèi)容： 一是建立新的政府收入分類，反映收入來源和性質(zhì)。科目設置類、款、項、目4個級次。具體包括：稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入、轉移性收入，共6類48款。,二是建立支出的功能分類，反映政府各職能活動。科目設置類、款、項3個級次。共17類170多款800多項。 三是建立一個支出的經(jīng)濟分類，反映各項支出的經(jīng)濟性質(zhì)與具體用途?？颇吭O置類、款2個級次。共12類90多款。 改革目標： 增強政府預算管理的透明度；實現(xiàn)預算管理的科學化與規(guī)范化。,預算改革的總體評價 預算改革始終堅持“穩(wěn)步推進、逐步深

19、化”的思路和基調(diào)； 始終堅持“制度改革與管理規(guī)范并舉”的主線和方針； 始終堅持強化預算“規(guī)范性、透明度、嚴肅性”為改革目標和導向； 始終堅持預算編制、執(zhí)行、評價作為改革的重點和著力點。 “十一五”時期，中國預算改革更在行政層面以及立法層面漸進漸行，一個以“控制取向”為主導的現(xiàn)代公共預算在中國進一步得以確立和完善。,（二）現(xiàn)行政府預算制度存在的主要問題 1、改革側重于操作層面，缺乏對利益相關主體互動影響的充分考量。 2、預算權分散在各政府部門，尚未實現(xiàn)政府內(nèi)部的“財政統(tǒng)一”。 3、重要的政府收支項目尚未納入嚴格的預算管理。 4、預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的管理機制有待于完善。,5、預算立法改革滯后，

20、預算的法律約束軟化。 預算改革成果無法在立法層面上得到體現(xiàn)和確認 預算法審批時間錯位，預算嚴肅性得不到保障 預算編制、審批時間倉促，難以有效監(jiān)督 與其他法律制度不協(xié)調(diào) 預算法缺乏可訴性規(guī)定，法律約束力弱化,三、進一步推進我國預算管理改革 路徑選擇 明確進一步推進預算管理改革的方向與整體思路 探究具體的改革路徑及其重點,（一）構建公共財政框架下預算管理新機制 - “公開、透明、規(guī)范、民主” 以法治化、民主化的規(guī)范的公共選擇作為財政資源配置的決策、運行與監(jiān)督機制 規(guī)范的公共選擇機制是為了保證公眾有平等表達其意愿和實現(xiàn)知情權、質(zhì)詢權、建議權、監(jiān)督權的機制，最終落實真正“由人民當家作主”的可持續(xù)公共決

21、策制度安排，保證滿足公共需要這一基本目標的長久實現(xiàn)。,以公開、透明、完整的預算體系作為公共財政分配的運行載體 現(xiàn)代意義的預算體系應該具備公開、透明、完整，以及事前確定、事中嚴格執(zhí)行、事后講求績效和可問責的特點，成為公共財政所有追求的現(xiàn)實載體，也是其為公眾理財、服務民生的具體運作形式。,（二）加快預算法修訂，以法律形式重構和確立預算分配權 1、盡快促使預算法出臺，并確立其在財政經(jīng)濟法律、法規(guī)中的母法地位，以此為基本原則來處理其他經(jīng)濟法律與之相沖突和矛盾的條款。 2、加快預算法相關條款的修訂，以法律的方式確立重構之后預算權的分配（包括審查權、編制權、調(diào)整權等）架構，明確和細化各級權力機關、各級政府

22、、財政機關以及預算支出部門的預算權限以及相應的受托責任。,（三）探求公共預算利益相關方的共同治理結構 共同治理結構，就是將預算利益相關主體之間的互動影響和相互制約關系，整合于一個彼此銜接、相互制衡、權責明確、獎懲兼容的框架之下，以期從機制設計上減少預算管理中的資源浪費現(xiàn)象，提升有限預算資源的使用效率。 利益相關方系統(tǒng)：立法監(jiān)督機構、政府預算部門、資金使用部門、審計部門、社會公眾與新聞媒體。 公共預算決策、執(zhí)行與監(jiān)督系統(tǒng)：預算總額的確定、各資金使用者結構性預算規(guī)模的確定；資金使用者內(nèi)部資金分配結構的確立、預算執(zhí)行的績效評價和安全性、合規(guī)性監(jiān)督。,-“三位一體”的預算管理新機制 預算編制、執(zhí)行、監(jiān)

23、督三位一體的淵源 黨的十六大鮮明地提出，“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構改革。” 2003年9月，財政部召開了黨的十六大以后的第一次全國財政監(jiān)督工作會議，提出建立健全預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約的財政運行機制的發(fā)展方向。 根據(jù)這一發(fā)展方向，各地圍繞構建“預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三分離”的運行機制積極探索，“預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離”的理念和新格局在隨后的這一時期逐漸形成。,“三位一體”的內(nèi)涵及目標 - “三位一體”財政管理體系的核心是“三位分離相互制衡、一體聯(lián)動整體提升” 。 “一體”包含“三位”。其合中有分，預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者在職能分

24、工上是分離獨立且相互制衡的。 第一，把預算編制作為財政管理的核心工程，目標是提高完整性、準確性。 第二，把預算執(zhí)行作為財政管理的關鍵環(huán)節(jié)，目標是強化規(guī)范性、時效性。 第三把財政監(jiān)督作為財政管理的有力保障，目標是以績效評價為手段增強科學性、有效性，并實現(xiàn)預算結果的合規(guī)性、安全性。,“三位”融為“一體”。 “三位”的運行機制是協(xié)調(diào)一體的，分離制衡始終服務于財政管理的一體化?！叭弧钡姆蛛x制衡不是管理的最終目標，而是 為了實現(xiàn)預算管理一體化、形成資金運作的閉合環(huán)。通過編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運轉，強化子系統(tǒng)間的環(huán)環(huán)緊扣，實現(xiàn)職能上的分離、權力上的制衡、流程上的一體。 推進管理“一體”，重點是

25、抓好三個相融相促： 一是促進預算編制與預算執(zhí)行的相融相促。 二是促進績效評價與預算管理的相融相促。 三是促進績效評價與財政監(jiān)督的相融相促。,改革的可行性條件 “三位一體”遵循了理性漸進的預算管理改革路徑，從而保證了改革能夠穩(wěn)步推進，切實有效。 三個新設局的升格可以增加改革激勵，原有業(yè)務處室職責相應變化但保留則減少了改革的阻力。 “金財工程”的實施則為改革的順利推行提供了必要的信息化技術支撐。 人才庫建設工程，將為這項改革的順利施行奠定有力的人才基礎條件。 更重要的是，此項改革基本上無須大量的人力和財力投入，更多地只是需要財政部門內(nèi)部的機構重組和人員調(diào)整，從而使得改革的預期成本相對處于可控制或可

26、接受的范圍。 此外，行政力量的大力支持也將為本次改革創(chuàng)新積極的外部環(huán)境。,“三位一體”的兩種典型模式 模式一：以機構分設和權力分立為特征。以浙江省和河南省焦作市為代表 。 該模式借鑒了西方預算管理三權分立的思想，實行“三分離”（或四分離），其核心是組織架構的洗盤，改變體系內(nèi)的權力結構，分設預算局、執(zhí)行局、績效管理局和監(jiān)督局，以分別行使預算編制、執(zhí)行、績效和監(jiān)督的職責。 這種模式有利于改變權力過于集中某個環(huán)節(jié)的局面，有利于資金和干部“兩安全”； 難點是上下不對口，向上爭取資金、向下對接市縣不太方便。,資料鏈接：浙江“三位一體”及其基本做法 2007年8月30日，浙江省委副書記、省長呂祖善在全省公

27、共財政與政府性債務管理專題研討班上提出：要逐步建立起收入一個“籠子”、預算一個“盤子”、支出一個“口子”的公共財政管理體制。 此后，浙江省財政廳積極研究落實“三個子”的工作方針和具體舉措，初步形成了以部門預算為龍頭的預算編制體系、以國庫集中收付為龍頭的預算執(zhí)行體系、以績效評價為龍頭的預算監(jiān)督體系三位一體、相互分離、相互監(jiān)督的“三分離”公共財政業(yè)務體系和技術體系。 在2008年到2009年提出了調(diào)整省財政廳組織機構設置的構想，并與此項組織機構調(diào)整相配合，提出了“預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體”的概念。 橫向比較，浙江省財政廳的提法和做法在全國財政系統(tǒng)屬于一項令人矚目的重大創(chuàng)新。,目標任務一是“收入

28、一個籠子”。所有政府性收入“一個籠子”進，包括一般預算收入、基金預算收入，也包括國資經(jīng)營收入、社會保險基金收入、政府性債務收入，以及其他政府性收入等，全額納入財政管理。二是“預算一個盤子”。所有政府性資金“一個盤子”用，嚴格“收支兩條線”管理，將納入財政管理的政府性資金進行統(tǒng)籌安排、綜合平衡，形成一個完整、細化、統(tǒng)一、高效、有約束力的政府預算體系。三是“支出一個口子”。所有納入預算盤子的支出“一個口子”出，對預算中不同支出類型的政府性資金分別實行財政直接支付和財政授權支付，加強資金使用的監(jiān)督，提高資金使用效率。,主要措施 （一）按照“收入一個籠子”要求，繼續(xù)深化“收支兩條線”管理制度。 （二）

29、按照“預算一個盤子”要求，建立“全口徑”的政府預算體系。 （三）按照“支出一個口子”，建立以“國庫單一賬戶體系”為基礎的國庫集中收付制度。 （四）大力推進預算績效管理改革，健全財政監(jiān)督管理制度。 （五）創(chuàng)新財政預算管理方式，建立與財政“三位一體”改革相適應的組織管理框架。,模式二：以提高預算透明度和增強公眾參與度為亮點。以上海市閔行區(qū)為代表。 閔行區(qū)的財政管理改革是閔行區(qū)與財政部科研所、中國政法大學合作推進的，是一個綜合性、國際性較強的預算管理模式。 該模式實施了預算內(nèi)部編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離和預算外部財務管理、執(zhí)行反饋、檢查跟蹤三分離，遵循“戰(zhàn)略目標工作目標績效目標產(chǎn)出投入”的邏輯來確定項目

30、經(jīng)費，運用了美國PART績效評級工具等等。 其最大的亮點是積極發(fā)揮人大、公眾、專家的作用，形成了比較開放的預算參與、審查和監(jiān)督平臺。從預算編制開始，請人大、公眾代表及專家介入，形式有政策咨詢、專家評估指導、公眾代表建議等；加大預算公開力度，建立預算項目信息和績效信息網(wǎng)上發(fā)布平臺，公示期間網(wǎng)民可以發(fā)表意見，與部門單位互動溝通。,資料鏈接：上海閔行區(qū)財政預算管理“三分離”改革 2002年7月，區(qū)政府轉發(fā)了關于機關事業(yè)單位財務集中管理和財政集中支付實施意見的通知（閔府發(fā)200213號），以“兩個集中”為主要內(nèi)容的財政體制改革正式開始，經(jīng)過五年的實踐，區(qū)財政初步建立了以部門預算編制、國庫集中支付和政府

31、采購三大核心內(nèi)容改革的公共財政體系。 但隨著改革的深入，長期以來由于原管理體制形成的“重預算編制，輕預算執(zhí)行和監(jiān)督”的管理誤區(qū)，內(nèi)部財政預算管理職責不清，預算執(zhí)行監(jiān)督不到位，預算執(zhí)行缺乏績效考核，外部預算單位財務管理薄弱，預算執(zhí)行缺乏有效約束，審計出的問題屢審屢犯等情況不斷凸現(xiàn)。 為切實履行財政職能，2007年，區(qū)財政局以實現(xiàn)“部門預算更細化，財政管理更透明，財政監(jiān)督等到位”為工作目標，積極探索財政預算管理“三分離” 改革。,“三分離”機制的改革重點： 一是整合內(nèi)設機構。整合組建預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個科，形成相互分離、相互制衡、相互協(xié)調(diào)、層次分明的“鏈條式”預算管理機構，為“三分離”提供了堅

32、實的組織架構； 二是職能分離和優(yōu)化崗位人員配置。根據(jù)預算管理職能，給三個科賦予了新的內(nèi)容和職責，其職能的側重點分別在于“執(zhí)行力度”的管理、“編審精度”的管理和“追蹤問效”的管理，并優(yōu)化崗位人員配置，崗位其劃分更科學、更合理，為“三分離”提供了有力的組織保障； 三是編制財政業(yè)務崗位操作手冊。進一步規(guī)范財政履職行為，優(yōu)化91個崗位業(yè)務操作流程，為“三分離”提供了業(yè)務保障； 四是加強執(zhí)行力度。建立了部門預算支出季度分析制度、行政事業(yè)單位支出臺賬制度、項目執(zhí)行反饋制度，推進財政性項目績效評估，注重優(yōu)化執(zhí)行效果。,推進結果導向的績效預算管理 -從結果導向的預算編制開始，到全面系統(tǒng)的項目支出預算績效評價，

33、以及人大和公眾民主參與預算決策過程，初步形成一套貫穿整個預算周期的有特色的績效預算管理模式。 以結果為導向的績效預算編制。 要求根據(jù)區(qū)委區(qū)政府制定的戰(zhàn)略目標，各部門分別確定工作目標，根據(jù)工作目標確定預算項目的績效目標，再根據(jù)實現(xiàn)績效目標的需要計算確定財政投入。 2009年在國內(nèi)率先從預算中選擇教育（義務教育階段）、衛(wèi)生（公共衛(wèi)生和農(nóng)村基本醫(yī)療）、勞動就業(yè)、社會保障（包括農(nóng)民增收）、公共安全（社會治安、食品衛(wèi)生、安全生產(chǎn)）等涉及民生的五大領域開展以結果為導向的方式編制公共預算改革的試點。旨在解決民生項目支出資金分配的科學性和合理性問題。 區(qū)財政局在2009年6月3日發(fā)布了閔行區(qū)全面開展“以結果為

34、導向”預算管理改革的實施意見。經(jīng)過近四年的實踐，初步建立起以結果為導向的全過程績效預算管理的框架。,建立以結果為導向的全過程預算項目支出績效評價體系。 績效評價是績效預算管理的重要內(nèi)容，閔行區(qū)在改革中把項目支出的預算績效評價擴展到預算管理的全過程，分別建立了項目支出的事前、事中和事后的績效評價制度，即項目支出的立項評審、執(zhí)行過程評價和項目完成后的績效評價，突破了單純事后評價的局限性，有利于保障預算資金的有效配置和發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。 在評價方法上采取了項目單位和部門自評與重點項目區(qū)財政集中評，以及聘請第三方中介機構進行事后預算績效評價。并探索將第三方中介機構的評價與專家?guī)鞂＜以u價，以及相關職能部

35、門行家、人大代表、政協(xié)委員和社會公眾的評價進行有機的結合。 在預算績效評價中積極運用績效評價結果，公開績效評價信息。例如區(qū)財政局在閔行區(qū)門戶網(wǎng)站上，將重點績效評價項目過程進展情況以及最終結果向閔行區(qū)民眾公示，并通過電視、報紙等傳媒，動員民眾積極參與評論。 同時把績效評價結果作為財政資金分配的重要依據(jù)：對績效優(yōu)良的項目給予鼓勵和支持，在預算安排中優(yōu)先考慮；對績效低差的項目提出整改意見，減少或不再安排同類項目的預算，情況嚴重的予以通報。,人大為主導的公眾民主參與預算決策。 績效預算改革和預算公開及民主參與的改革，是閔行區(qū)公共預算改革的兩個方面。閔行區(qū)的預算公開和民主參與始終堅持了以人大為主導，制度

36、化有序參與的方向。 政府和財政部門改進了向人民代表大會提供的預算信息。從改進向人民代表大會提供的預算報表入手，由提供較少信息到向人民代表提供全部預算報表，再到提供可理解的有效信息，包括提供分部門的預算分報告信息。 在預算編制階段充分聽取各方的意見建議。例如由人大組織部分項目的民主聽證會。通過聽證會得到了很多有價值的、建設性的意見，提高了預算分配的合理性。 此外，政府和財政部門還就預算外資金等重要問題向區(qū)人大主任會和人大常委會匯報，主動接受監(jiān)督。,關于三位一體改革的幾點思考 1、該機制的創(chuàng)新和成效在于： 一是使預算編制流程更加公開。徹底改變了以往財政內(nèi)部部門之間職能重疊、資金管理交叉的弊端，基本

37、實現(xiàn)基本支出定額化、專項支出精細化、部門預算統(tǒng)籌化的科學預算編制體系，使預算編制更加科學、完整、合理，為下一步推進公共預算審查監(jiān)督制度改革和打造陽光財政奠定扎實基礎； 二是使預算執(zhí)行管理得到加強?；鞠碎L期形成的“重預算編制，輕預算執(zhí)行和監(jiān)督”的制度缺陷，切實增強預算的嚴肅性和約束力，促進各預算單位的財務管理，節(jié)減財政資金。通過預算執(zhí)行管理的一系列制度的建立，及時準確地掌握了預算執(zhí)行的第一手資料，真正實現(xiàn)預算執(zhí)行動態(tài)管理，同時為接受審計機關、人大機關的監(jiān)督積累了透明規(guī)范的原始資料；,三是使財政監(jiān)督職能切實履行。建立了內(nèi)外并舉的財政監(jiān)督機制，及時查堵漏洞，不斷規(guī)范財政管理行為，從源頭上不斷增

38、強防范和治理腐敗的能力； 四是使業(yè)務崗位操作流程更趨優(yōu)化。完善崗責體系，各個崗位操作透明、責任明確，財政管理做到有章可循，實現(xiàn)業(yè)務崗位操作手冊化和提高應急處理業(yè)務的能力，提高工作質(zhì)量，提升行政效能。真正實現(xiàn)“部門預算更細化，財政管理更透明，財政監(jiān)督更到位”的工作目標。,2、實施中應協(xié)調(diào)好“三位”與“一體” 的關系，進一步優(yōu)化目標，力促“三位”的一體化建設。在處理“分”與“合”的關系上，從中央到地方，“分”的工作做了不少，而“合”的工作則是在最近兩年才有所強調(diào)，還有很長的一段路要走。因此，未來“三位一體”管理體系的構建完善，改革的重點宜放在“合”上，從有利于“合”的角度來梳理職能和流程，理清“三位”在“一體”下應該具備的管理權限，在此基礎上建立反饋聯(lián)動機制，構建統(tǒng)一的管理平臺。 3、財政部門構建的“三位一體”還局限于內(nèi)部流程的改造，具有一定的封閉性。如果按照構建公共治理框架的要求，那建立“三位一體”的運行機制就不應該是財政自身的事情，應建立一個開放性的、大體系的、全過程的財政資金運行的“三位一體”的權力制衡監(jiān)督體系。,goodbye,