加快社會救助體系建設(shè)關(guān)注困難群眾生活—調(diào)研報告

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1、 加快社會救助體系建設(shè) 關(guān)注困難群眾生活— 調(diào)研報告 加快社會救助體系建設(shè)關(guān)注困難群眾生活—調(diào)研報告 社會救助體系是社會保障的重要內(nèi)容之一。勞動保障部門負 責(zé)實施的養(yǎng)老保險、醫(yī)保、失業(yè)保險等社會基本保障是社會保障 的基礎(chǔ)，而社會救助體系是建立在社會基本保障基礎(chǔ)之上的最后 一道安全 XX，是保障困難群眾生活的最后一道防線。它主要包 括城市低保制度、農(nóng)村低保制度（我區(qū)現(xiàn)行的是農(nóng)村五保供養(yǎng)和 農(nóng)村特困救助）、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、臨時救濟制度、社會互助 制度等內(nèi)容。加快建立社會救助體系，是 XX、國務(wù)院的一項重 大決策，也是落實科學(xué)進展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的根本要 求。由于財力不限，

2、保障面大，目前，我區(qū)社會救助體系仍處于 起步階段，保障水平低，覆蓋面小，救助力度十分有限，需要不 斷加快完善。 一、困難群體基本情況 :不容樂觀 從現(xiàn)行政策實施來看，全區(qū)困難對象可以分為農(nóng)村五保戶、 農(nóng)村特困戶、農(nóng)村受災(zāi)困難戶、城市低保戶（包括困難戶和“三 無”人員）、各類突發(fā)性事故造成的臨時困難群體等五大類。目 前，我區(qū)總體社會救助水平主要有如下特點：一是城鄉(xiāng)不均。城 市保障水平總體比農(nóng)村保障水平要高得多，去年城市低保發(fā)放保 障金 900 多萬元，而農(nóng)村五保戶和特困戶救助金總共才 290 萬 1 元，城市保障面比農(nóng)村要廣，城市低?；靖采w了城市所有的困 難

3、家庭，保障面達 14% ，而相對貧困的農(nóng)村目前只有五保戶和 特困戶才能享受，保障面只有 2.2%；二是分布不均。城鎮(zhèn)相對 集中，農(nóng)村相對分散，農(nóng)村地方間差距較大，偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村人數(shù) 相對較多，個別村組五保戶達 10 人以上；三是救助水平低。城 市低保戶的“三無”對象最高才 144 元，一般在 45 元左右，農(nóng) 村特困戶救助只有 5 元每月每人；四是救助內(nèi)容單一。目前只能 牽強保障基本生活，對于困難對象就醫(yī)、住房、入學(xué)有心無力。 五是城鄉(xiāng)致困原因有別。城鄉(xiāng)困難群眾根本原因是當經(jīng)濟欠發(fā)達， 但是城鄉(xiāng)又有區(qū)別，這些區(qū)別的重要背景則是城鎮(zhèn)初步建立了社 會基本保障體系。城鎮(zhèn)困難成因主要是由于下崗失業(yè)，占

4、62 %， 農(nóng)村致困原因則是多方面的，如交通地理條件、受教育程度、自 然災(zāi)害、突發(fā)變故等。六是救助主體單一。我區(qū)目前實施困難群 眾救助的主體主要是政府部門，民間慈善組織、社會力量相當薄 弱，社會互幫互助的氣候還未形成。困難群眾生活困難的具體情 況如下： 1、農(nóng)村五保戶。據(jù)調(diào)查，去年底我區(qū)農(nóng)村五保人數(shù)為 3773 人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn) 252 人、每個村 7 人，普遍實行分散供養(yǎng)即 各村組自行負責(zé)，集中供養(yǎng)程度低，集中供養(yǎng)人數(shù)不足 200 人。 20XX 年前供養(yǎng)標準由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)補助基本在 15 元 —20 元每月，糧油由村組集體供給，由于近年農(nóng)村常年外出務(wù) 1

5、 工人員增多，糧油供應(yīng)很難落實，部分村多年未再供應(yīng)，生 活十分困難。今年落實省為民辦實事政策后，供養(yǎng)補助達到每年 796 元（80%直接發(fā)到五保對象手中，20%部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排 解決五保對象就醫(yī)等其它困難），村級糧油供養(yǎng)情況有所好轉(zhuǎn)， 生活狀況有所改善。但是住房就醫(yī)仍是難以化解的難題，全區(qū)農(nóng) 村五保戶普遍居住在破舊危房當中，無力修繕，個別五保戶還存 在無房住，缺少防寒衣被的情況，五保戶就醫(yī)還沒有一個長期有 效的措施來保障。 2、農(nóng)村特困戶。全區(qū)特困戶人數(shù)為 6238 人， 20XX 年前 對農(nóng)村特困戶的救助只能適當給予臨時救濟。作為省為民辦八件 實事之一，從 20XX 年起，市區(qū)財政

6、按 1 ：8 的比例負擔(dān)，為農(nóng) 村特困戶按每人每月 5 元的標準發(fā)放特困救助，此項經(jīng)費由民政 和財政于 20XX 年底下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，落實到特困對象手中。 今年市里決定將標準提高到 10—15 元，逐步改善農(nóng)村特困對象 生活困難，但是標準仍然很低，保障內(nèi)容還很有限，他們的醫(yī)療、 住房、子女入學(xué)問題還不能得到很好解決。 3、城鎮(zhèn)困難戶。城鎮(zhèn)困難戶包括城市“三無”戶等困難群 體，主要是指低于城市居民最低生活保障標準（我市城區(qū)為每月 144 元）的對象。全區(qū)城鎮(zhèn)低保人口已達 18000 人，占非農(nóng)人 口的 14%，基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保，近年來，通過民政部門協(xié)調(diào)， 教育、水電、有線電視、衛(wèi)生等相

7、關(guān)部門都按有關(guān)政策規(guī)定落實 了優(yōu)惠政策，對于保障困難群眾基本生活，維護社會穩(wěn)定發(fā)揮積 1 極的作用。但也有不足之處：對城市“三無”戶而言，保障標準 相對較低，難以滿足基本生活需要；城市低保對象無房戶的住房 問題、未參加醫(yī)保人員的就醫(yī)問題仍不容忽視。 4、受災(zāi)困難戶和臨時困難群眾。一是受災(zāi)戶救濟問題。我 區(qū)處于江南丘陵地區(qū)，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，容易引發(fā)洪災(zāi)和旱災(zāi)， 近幾的來，全區(qū)都不程度地遭受了自然災(zāi)害損失，按照 GJ 有關(guān) 政策規(guī)定，自然災(zāi)害救災(zāi)救濟工作分級負責(zé)，救災(zāi)經(jīng)費分級負擔(dān)， 縣區(qū)級按農(nóng)業(yè)人口平均 1 元的標準由財政做出預(yù)算，專項用于自 然災(zāi)害救災(zāi)救濟工作。但

8、是我區(qū)財政實質(zhì)上沒有預(yù)列出配套資金， 每年救災(zāi)款由民政部門向上級爭取的 ZY 級救災(zāi)款（當年未出現(xiàn) 重大自然災(zāi)害或災(zāi)害不嚴峻 ZY 就不會下?lián)芫葹?zāi)專項資金或下?lián)?很少），由于資金有限和鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門工作人員缺乏，對受災(zāi)困難戶 救濟顯得十分乏力。二是農(nóng)村臨時困難群眾包括部分政策原因下 放的困難群體救濟問題，政策是從財政預(yù)算的社會救濟經(jīng)費中列 支（即“救濟款”），近年來，區(qū)財政基本未做預(yù)算安排，對于困 難群眾的臨時救濟工作，民政部門不得已從上級下?lián)艿木葹?zāi)款中 劃出一部分（規(guī)定上級下?lián)苜Y金只能用于自然災(zāi)害救濟，要求造 冊、張榜公布由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接發(fā)到受災(zāi)戶手中，這里屬未按規(guī)定用途 使用），但杯水車薪，根本無濟于

9、事。 二、存在的問題：令人擔(dān)憂 雖然近年來，民政部門不斷加強對困難群眾的救助救濟力度， 1 在一定程度上改善了困難群眾的基本生活，特別是城鎮(zhèn)困難居民 生活得到顯著改善，農(nóng)村困難群眾生活逐步得到改善，但據(jù)調(diào)查 了解，在政策落實過程中仍存在一些不容忽視的問題： （一）機構(gòu)不健全。承擔(dān)困難群眾救助救濟工作的主要是民 政部門。據(jù)調(diào)查，突出的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機構(gòu)配置與日益增多的民政 工作業(yè)務(wù)極不相稱。隨著 GJ 城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的加快，民政工作 的重點特別是困難群眾救助也將由主要集中在城市擴大到農(nóng)村， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機構(gòu)將顯得越來越重要，任務(wù)也越來越繁重。目前，我 區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

10、民政機構(gòu)基本上有名不實，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有配備專門工作 人員，沒有專門辦公室和辦公設(shè)備，沒有形成工作制度和工作體 系，兼職人數(shù)也太少，基本上是 1 個人，最多的富家橋安排了 3 人兼職，而且工作人員更換頻繁，珠山鎮(zhèn)基本上一年換一人，最 突出的是政策業(yè)務(wù)知識缺乏，很不適應(yīng)民政工作特別是救助困難 群眾的需要。 （二）財政困難。我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)困難群眾救助 的難點是很容易進入惡性循環(huán)：財政困難，貧困對象多，貧困對 象越多，財政越困難。目前我區(qū)困難群眾救助主要是由政府財政 負擔(dān)，作為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，區(qū)級可用財力捉襟見肘，幫助困難 群眾的資金十分有限，以去年為例可見一斑。本級財政應(yīng)予預(yù)算 的困

11、難群眾專項資金應(yīng)該是城市低保配套 210 萬元，自然災(zāi)害 救災(zāi)款 46 萬元，農(nóng)村五保供養(yǎng)轉(zhuǎn)移支付 259 萬元，農(nóng)村特困救 助金配套 29 萬元，適當安排社會救濟專項經(jīng)費（定 10 萬元）， 1 合計至少應(yīng)安排 554 萬元，實質(zhì)安排撥付的困難群眾救助經(jīng)費 為農(nóng)村五保轉(zhuǎn)移支付 259 萬元，農(nóng)村特困救助金配套 29 萬元， 實際撥付 288 萬元，為應(yīng)安排資金的 52%，為同期財政總收入 的 3%。 （三）社會救助體系建設(shè)不完善。我區(qū)社會救助體系還處于 起步階段，水平較低，覆蓋范圍小。城市初步建立了低保制度， 自然災(zāi)害救濟制度雖然建立，但不很完善，不易操作。城鄉(xiāng)

12、醫(yī)療 救助制度、農(nóng)村低保制度還未啟動，社會互助制度還未建立，特 別是農(nóng)村困難群眾基本生活救助問題還很突出，依靠民政一個部 門發(fā)點臨時救濟無濟于事。應(yīng)由政府主導(dǎo)建立與之相配套的社會 扶助體系，讓那些有困難的群眾通過政府的幫助和支持能自食其 力，生活不斷得到改善，最重要的是社會基本保障體系應(yīng)盡快在 城市完善，盡早在農(nóng)村建立。 （四）政策落實效果不理想。社會貧困人口相對的救助面大， 困難對象中出現(xiàn)了越扶越貧，越幫越困的現(xiàn)象。據(jù)了解，來民政 部門申請臨時救濟的八成以上是同一困難戶，他們對民政部門的 救濟逐漸產(chǎn)生了依賴思想，給臨時救濟工作帶來了很大困難。同 時，由于財政困難和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機構(gòu)不健全的原

13、因，致使農(nóng) 村五保糧油供應(yīng)問題沒有很好落實，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村五保供養(yǎng) 經(jīng)費未按規(guī)定落實，對農(nóng)村困難群體的調(diào)查不細致，上報數(shù)據(jù)不 完整等等，對部分政策的解釋不到位甚至亂解釋，引起部分群眾 1 上訪，使 GJ 的好政策落空。 三、形成的原因：一言難盡 雖然困難群眾形成和實際工作中的問題的成因是多方面的， 主要有存在以下幾個方面： （一）對困難群眾救助工作的重視不夠是根本。一是對民政 工作重要性認識不夠，認為當前要以經(jīng)濟建設(shè)為中心，政府的主 要工作應(yīng)該是進展當?shù)亟?jīng)濟，關(guān)懷困難群眾逢年過節(jié)發(fā)點慰問款 就行。二是對民政工作內(nèi)容了解不夠。認為干民政工作只是抄

14、抄 名冊，發(fā)發(fā)錢，平時不干也無妨。甚至有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認為關(guān)懷 困難群眾是區(qū)級民政局的事，跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)無關(guān)，凡是有困難群眾要求 解決困難，二話不說頂多蓋個章就要他找民政局。三是存在犯難 情緒，認為解決困難群眾生活不是一朝一夕的事，難見成績，難 見成效，與其做了不討好還不如不做。由此造成我區(qū)民政機構(gòu)不 健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干事不干民政的現(xiàn)狀，“抽點時間做民政”這是 真實的寫照足以說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)在安排全盤工作時，對民政工作未引起 足夠重視，對困難群眾救助未引起足夠重視。綜合以上材料，去 年全區(qū)只有朝陽、接履橋、黃田鋪 3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了農(nóng)村敬老院改 造，今年郵亭圩鎮(zhèn) （二）財政困難是主要的原因。全區(qū)財政只夠應(yīng)付干

15、部職工 工資，除此之外，沒有余。因此要區(qū)財政解決困難群眾生活專項 經(jīng)費只會是句空話。 （三）社會救助體系不完善是重點。社會互助的風(fēng)氣、條件 1 還不完全具備，民間慈善力量不知如何參與，會有什么政策對待， 因此下一個問題將是如何鼓舞民間力量參與。 四、切實解決困難群眾生活：任重道遠 （一）加強機構(gòu)建設(shè)。設(shè)立專門組織機構(gòu)建設(shè)，做到事有人 做，能做好。 （二）切實保障困難群體生活，財政應(yīng)最大努力予以保障經(jīng) 費，給出經(jīng)費預(yù)算。 （三）積極向上級部門爭取資金支持。多方爭取上級專項資 金。 （四）加快建立社會救助體系，形成以政府為主，民間慈善 團體、社會互助力量相結(jié)合的新型救助體系是最佳選擇 （五）力足當前，著眼長遠，幫助困難群眾解決基本生活是 治標，主要是如何促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟進展，制造更多的進展機會，制 訂相應(yīng)政策鼓舞困難群眾再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，用進展解決進展過程中 的問題是最佳的唯一出路。 1