國有企業(yè)工程建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問題及治理對策研究

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1、 國有企業(yè)工程建設(shè)領(lǐng)域存在的 突出問題及治理對策研究 重慶永榮礦業(yè)有限公司紀(jì)檢監(jiān)察部 黃裕濤 關(guān) 鍵 詞：國有企業(yè) 工程建設(shè)領(lǐng)域 突出問題 治理對策 內(nèi)容提要：本文緊密結(jié)合中央全面整治工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題的大形勢，重點(diǎn)關(guān)注了作為 國民經(jīng)濟(jì)重要支柱的國有企業(yè)的有關(guān)情況。歸納總結(jié)了國有企業(yè)在工程建設(shè)領(lǐng)域方面存在著的 立項(xiàng)、合同、管理、招標(biāo)、監(jiān)理“五大問題” ，扼要解剖了決策機(jī)制、市場環(huán)境、管控制度和過 程監(jiān)督“四大原因” 。在此基礎(chǔ)上，按照懲防并重的思路，著重從糾正認(rèn)識、查清問題、健全制 度、強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)厲打擊“五個方面”提出治理對策。 在工程建設(shè)領(lǐng)域問題多發(fā)、危害嚴(yán)重這一大背景之下，去年 8 月

2、，黨中央、國務(wù)院決定用 兩年左右的時間集中開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作，以規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域市場交易 行為和領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。作為國民 經(jīng)濟(jì)重要支柱的國有企業(yè)，貫徹落實(shí)中央的決策部署，對于確保國有資產(chǎn)保值增值，加強(qiáng)企業(yè) 黨風(fēng)廉潔建設(shè)，維護(hù)職工群眾利益，意義同樣深遠(yuǎn)而重大。 本文綜合重慶市和國資委工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通報的有關(guān)數(shù)據(jù)資料， 結(jié)合對部分市屬國有重點(diǎn)企業(yè)的實(shí)地走訪調(diào)查，對國有企業(yè)工程建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問題進(jìn)行 了歸納剖析，并提出對策和建議。 一、突出問題一、突出問題 與中央指出的我國工程建設(shè)領(lǐng)域存的突出問題相比，

3、國有企業(yè)工程建設(shè)領(lǐng)域中的問題既帶 有一定共性，也具有自身的個性，主要問題如下： （一）立項(xiàng)問題。工程項(xiàng)目前期調(diào)研論證不夠深入仔細(xì)，國家政策和發(fā)展趨勢沒有吃透， 導(dǎo)致可行性論證報告質(zhì)量不高。特別是有的報告只談項(xiàng)目優(yōu)勢，預(yù)測前景樂觀，對存在的問題 和潛在的隱患避而不談，導(dǎo)致虧損項(xiàng)目等問題項(xiàng)目屢屢出現(xiàn)。 （二）合同問題。有的工程項(xiàng)目的合同未經(jīng)法律事務(wù)方面的專業(yè)人員審核，合同內(nèi)容不規(guī) 范，不細(xì)致、不全面，導(dǎo)致合同糾紛時有發(fā)生，影響工程建設(shè)進(jìn)度，甚至產(chǎn)生遺留問題。 2 （三）管理問題。1.邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”問題尤為突出。2.有的工程項(xiàng)目為 趕工期、搶進(jìn)度，在手續(xù)不齊全、準(zhǔn)備不到位的情況下，

4、盲目開工建設(shè)，影響了項(xiàng)目開工的合 法性，導(dǎo)致概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算，而且一定程度上影響了項(xiàng)目及時決算。3.有 的項(xiàng)目安全管理不到位，導(dǎo)致安全事故時有發(fā)生。4.由于監(jiān)管不嚴(yán)不細(xì)，出現(xiàn)施工標(biāo)高等錯誤的 情況時有發(fā)生，不僅影響工期，而且增大了項(xiàng)目成本。 （四）招標(biāo)問題。1.認(rèn)識不足。由于招投標(biāo)工作起步較晚，還處在探索和完善階段，少數(shù)企 業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和部門負(fù)責(zé)人對其必要性和重要意義認(rèn)識不到位，未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定，工程項(xiàng) 目公開招標(biāo)比例低，該招標(biāo)的沒有招標(biāo)，未經(jīng)批準(zhǔn)就擅自邀請招標(biāo)，甚至直接發(fā)包。2.故意違規(guī)。 一些業(yè)主單位的領(lǐng)導(dǎo)和投標(biāo)人劃整為零，規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)，轉(zhuǎn)包和違法分包；

5、 有的單位未嚴(yán)格按資質(zhì)、信譽(yù)等級等指標(biāo)選擇招標(biāo)單位，招標(biāo)過程流于形式，評標(biāo)議標(biāo)不公正。 3.監(jiān)督乏力。項(xiàng)目單位和業(yè)務(wù)部門未跟蹤監(jiān)督管理，紀(jì)檢等部門僅參與了招投標(biāo)會議，對前期市 場調(diào)研、投標(biāo)單位和后期合同簽訂、內(nèi)容變更及執(zhí)行等未能全程參與監(jiān)督（如：招標(biāo)人與中標(biāo) 人背離招投標(biāo)文件訂立合同，設(shè)計(jì)變更未經(jīng)相關(guān)管理部門簽字確認(rèn)，價格結(jié)算與招標(biāo)文件約定 不一致） ，而審計(jì)部門只是事后監(jiān)督，監(jiān)督的總體效果不如人意。4.續(xù)標(biāo)突出。一些工程續(xù)標(biāo)工 程量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中標(biāo)工程量，如某施工單位中標(biāo)額度不足 200 萬，而續(xù)標(biāo)額度高達(dá) 1000 萬。5. 檔案不全。相當(dāng)部分單位無招標(biāo)記錄，或招標(biāo)記錄不全、不規(guī)范，未保存未中

6、標(biāo)的競標(biāo)單位的 資料，導(dǎo)致無法印證招標(biāo)事實(shí)。另外，有的單位工程合同未按規(guī)定編號，工程項(xiàng)目資料歸檔不 及時、不齊全。 （五）監(jiān)理問題。1.監(jiān)理單位履職不到位，有的甚至與施工單位“打成一片” ，造成工程質(zhì) 量差、投資增，甚至發(fā)生安全事故。2.監(jiān)理資質(zhì)與合法性問題，有的監(jiān)理單位資質(zhì)等級下調(diào)后， 項(xiàng)目監(jiān)理未及時調(diào)整；有的單位以自建項(xiàng)目為由未聘用監(jiān)理單位，導(dǎo)致職責(zé)不清，工程質(zhì)量和 安全難以得到保證。 二、原因分析二、原因分析 （一）決策機(jī)制障礙。把項(xiàng)目給誰做，由主要領(lǐng)導(dǎo)個人說了算的情況依然存在，有的領(lǐng)導(dǎo) 憑借手中的權(quán)力左右市場行為的取向，客觀上給少數(shù)腐敗分子提供了可乘之機(jī)。 3 （二）市場環(huán)境影響。一些

7、單位，尤其是民營企業(yè)、個體戶，為獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益，在 競爭中慣于采取請客、送禮、行賄等不正當(dāng)方式獲取工程項(xiàng)目。這種市場經(jīng)濟(jì)條件下孕育的潛 規(guī)則不僅擾亂了工程建設(shè)市場，腐蝕了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，而且損害了國家利益，導(dǎo)致國有資產(chǎn)大 量流失。 （三）管控制度不全。在國家相關(guān)法規(guī)的指導(dǎo)下，結(jié)合企業(yè)實(shí)際，制定必要的規(guī)章制度是 規(guī)范企業(yè)管理必不可少的手段。然而部分企業(yè)以原來工程目少為由，根本沒有工程建設(shè)管理這 方面的管控制度。有的單位雖然有部分制度，但極不健全、不系統(tǒng)、不規(guī)范。如僅有獎勵分配 制度，沒有工程立項(xiàng)、監(jiān)管等方面的制度，或者已經(jīng)過時，沒有相關(guān)的法規(guī)依據(jù)，缺乏針對性 和操作性。 （四）過程監(jiān)督缺失。盡

8、管有的單位按照國家法規(guī)和上級要求建立了大量的內(nèi)控制度，但 落實(shí)不到位， “人治”的現(xiàn)象仍然較為突出。雖然現(xiàn)在有上級監(jiān)督、同級監(jiān)督和群眾監(jiān)督等多種 監(jiān)督形式，但上級監(jiān)督和群眾監(jiān)督無法及時有效地了解掌握具體情況，等到發(fā)現(xiàn)問題，已成為 事后監(jiān)督，錯失了將其遏制在萌芽狀態(tài)的時機(jī)。有的單位，領(lǐng)導(dǎo)人員或工程部門人員廉潔自律 意識差，故意排斥紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督人員參與工程項(xiàng)目管理，隱瞞真實(shí)情況，增加了監(jiān)督難度。 當(dāng)然，即使情況相對清楚、及時，但是在現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀(jì)委監(jiān)督效力必然有限。另 外，目前國家懲治腐敗的法律還不夠完善，對受賄人員和非公職人員行賄的制約性不夠，老百 性普遍認(rèn)為對其處罰結(jié)果偏輕。 三、

9、對策建議三、對策建議 如何從根本上解決工程建設(shè)領(lǐng)域方面存在的突出問題，有效扼制工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗，促進(jìn) 企業(yè)經(jīng)濟(jì)健康科學(xué)發(fā)展，綜上所述，治理工程建設(shè)領(lǐng)域問題，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理， 按照中央關(guān)于建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的要求，從糾正認(rèn)識，查 清問題，健全制度，強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊等方面采取措施，切實(shí)糾正工程建設(shè)領(lǐng)域的突出問題， 推進(jìn)防治長效機(jī)制的建立。 （一）糾正認(rèn)識 首先要充分認(rèn)識到工程問題的危害性和整治問題的必要性。前不久，很多媒體已經(jīng)批露， 4 由于工程腐敗，全國目前已經(jīng)有 57 名廳官落馬，僅重慶就已查辦職務(wù)犯罪 126 件 137 人，其 中 1 人是廳級干

10、部。重慶市工程建領(lǐng)域突出問題整治辦公室有關(guān)人員在市國資委工程建設(shè)領(lǐng)域 突出問題整治工作培訓(xùn)會上透露，全市排查政府投資和使用國有資金的項(xiàng)目 5766 個，而排查出 有問題的項(xiàng)目共 1755 個，僅 5000 萬元以上的項(xiàng)目就涉及資金 908 億元；市國資委排查至 2008 年以來立項(xiàng)、開工、竣工項(xiàng)目共計(jì) 522 個，涉及金額 3275 億元?？梢韵胂?，項(xiàng)目之多， 金額之大，如果還伴隨著大量問題，又長期得不到治理，必然產(chǎn)生嚴(yán)重的危害。一是損害企業(yè) 和職工利益，導(dǎo)致國有資產(chǎn)不斷流失。二是破壞黨員干部形象，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象不斷蔓延。三是 影響黨群干群關(guān)系，削弱企業(yè)的凝聚力和向心力。四是擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，影

11、響社會公平正義。 五是阻礙企業(yè)科學(xué)發(fā)展與和諧穩(wěn)定。由于問題的充分暴露和對危害性的清醒認(rèn)識，以及中央已 經(jīng)或正在采取的一系列的措施，我們要清醒地看到，中央整治問題和打擊腐敗的信心和決心。 其次要大力加強(qiáng)相關(guān)人員的思想道德教育和法紀(jì)知識教育。以領(lǐng)導(dǎo)人員和工程建設(shè)相關(guān)人 員為重點(diǎn)，采用多種形式充分宣傳國家、地方和企業(yè)關(guān)于工程建設(shè)領(lǐng)域方面的法規(guī)和制度，特 別要大力宣傳貫徹中紀(jì)委印發(fā)關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定 、 “兩高”聯(lián)合發(fā)布關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見 、去年中辦、國辦頒發(fā)的 國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定 、 關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定 ，以及今

12、年 印發(fā)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為適用中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例 若干問題的解釋等法紀(jì)知識，同時要深刻揭示職務(wù)犯罪的嚴(yán)重危害和必然后果，切實(shí)糾正 “人不為己、天誅地滅” 、 “人為財(cái)死、鳥為食亡”等消極腐朽思想觀念，樹立正確的世界觀、 人生觀、價值觀和權(quán)力觀，促使其自覺做到廉潔自律。 （二）查清問題。要深入開展調(diào)查研究，對照有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，圍繞項(xiàng)目決策、 項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)出讓、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、工程建設(shè)實(shí)施、工程建設(shè)安全管理、物資采購 和資金使用等方面摸清情況，查清問題，分析原因，剖析特點(diǎn)，掌握規(guī)律，為提出有針對性地 預(yù)防對策和治理措施，采取治本之策奠定基礎(chǔ)。 （三）

13、健全制度。健全管理制度，健全操作制度，健全監(jiān)督制度，健全懲治制度。不僅要 從思想上提高認(rèn)識，還要將工程建設(shè)納入法制化和制度化軌道。國家需要通過查糾問題來進(jìn)一 5 步建立健全包括工程建設(shè)市場機(jī)制在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)，企業(yè)也要依據(jù)國家法律法規(guī)建立健全 內(nèi)控管理制度，努力增強(qiáng)其規(guī)范性、可行性和操作性，并注重提高其執(zhí)行力，形成權(quán)力的制衡 制約機(jī)制。以制度建設(shè)和創(chuàng)新來保證在工程建設(shè)領(lǐng)域構(gòu)建起科學(xué)的懲防體系，為有效預(yù)防和減 少工程建設(shè)領(lǐng)域違法犯罪的發(fā)生提供有力的的制度保障，使工程建設(shè)各個環(huán)節(jié)做到信息公開、 程序規(guī)范、競爭公平，使隱蔽的工程建設(shè)變?yōu)楣_的市場交易，使招標(biāo)投標(biāo)、施工管理、檢查 驗(yàn)收等環(huán)節(jié)規(guī)范有序

14、，有法可依，違法必究。 （四）強(qiáng)化監(jiān)督。沒有監(jiān)督和制約的權(quán)力，極易滋生腐敗。要加強(qiáng)和完善對企業(yè)工程建設(shè) 管理部門人員特別是主要領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督制約。在決策體制上堅(jiān)決不搞“首長工程” 。同時還要 加強(qiáng)和完善對招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)、施工環(huán)節(jié)、檢查驗(yàn)收環(huán)節(jié)等工程建設(shè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位權(quán)力行 使的監(jiān)督制約，想方設(shè)法使重大工程建設(shè)從立項(xiàng)、招投標(biāo)到竣工驗(yàn)收結(jié)算都暴露在“陽光”之 下，防止暗箱操作和權(quán)錢交易。要積極整合紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)務(wù)、監(jiān)事會的監(jiān)督資料，充分利用 各自的工作經(jīng)驗(yàn)和長處，用制度和機(jī)制保證形成監(jiān)督合力，擴(kuò)大監(jiān)督效力。必要時還要借助于 外力新聞媒體、地方檢察機(jī)關(guān)、法院，以提高對工程建設(shè)監(jiān)督制約的整體效能。 （五）嚴(yán)厲打擊。對于工程建設(shè)領(lǐng)域中出現(xiàn)的違規(guī)違法，要始終保持懲治的高壓態(tài)勢,加大 打擊力度，決不姑息遷就。做到有案必查，違法必究，從重從快從嚴(yán)，以儆效尤，從而提高法 律法規(guī)和管理制度的威懾力和管控力，不斷凈化工程建設(shè)管理內(nèi)外環(huán)境。